¿Por qué no tiene éxito ningún gobierno iraquí por muy buenas que sean sus intenciones?
Las intenciones solas no gobiernan —las instituciones gobiernan—. Y cuando las instituciones están diseñadas para fracasar, hasta las personas más íntegras fracasan cuando se sientan al frente de ellas.
La trampa estructural del primer ministro iraquí
Podemos imaginar un experimento mental: un hombre íntegro y altamente competente llega a la jefatura del gobierno iraquí. ¿Qué encuentra ante sí? Ministerios distribuidos entre al menos tres partidos, cada uno de los cuales nombra a sus directores y gestiona sus contratos según su lealtad y no según el interés público. Un aparato burocrático que heredó conductas de décadas en las que aprendió que la competencia no se recompensa. Fuerzas de seguridad múltiples, algunas de las cuales responden a cadenas de mando paralelas al Estado. Un presupuesto que depende en un 90% del petróleo, lo que hace que todo plan de desarrollo quede rehén del precio mundial del petróleo. Y por encima de todo esto, un reloj vital que comienza la cuenta regresiva desde el primer día porque las alianzas que lo llevaron al poder empezarán a plantear sus exigencias de inmediato.
En este entorno, incluso la persona íntegra se convierte en prisionera de lo posible y no en actora de lo ideal. Y los límites de lo posible en Irak son muy estrechos.
El problema de la delegación
En el Estado institucional exitoso, el jefe del gobierno delega sus decisiones en los ministros, los ministros en los directores generales, y los directores en los funcionarios. Esta delegación funciona porque cada nivel está comprometido con normas definidas y sujeto a rendición de cuentas. En Irak, esta cadena de delegación está rota en cada articulación. El primer ministro no confía en los ministros porque son nombrados por otros partidos. Los ministros no confían en sus directores que existían antes que ellos. Y el funcionario sabe que la lealtad a su red es más segura que la lealtad a la ley. El resultado: las decisiones se bloquean en la cúspide porque nadie se atreve a aplicarlas sin garantías políticas.
El primer ministro iraquí gobierna y no gobierna al mismo tiempo. Emite una decisión y sabe que su aplicación está condicionada a la aprobación implícita de fuerzas que no responden a su autoridad formal. Esto no es gobierno —es una negociación constante dentro de instituciones que no funcionan con lógica institucional.
El sistema electoral como obstáculo
El sistema electoral iraquí basado en la representación proporcional con grandes circunscripciones produce parlamentos fragmentados que requieren amplias coaliciones de gobierno. La amplia coalición significa que el primer ministro lidera un equipo que no coincide en mucho, y significa que cualquier decisión de reforma necesita el consenso de partes con interés directo en no reformar. Esto explica por qué los programas de reforma se anuncian al inicio de cada gobierno y luego se van diluyendo gradualmente hasta desaparecer en la mitad de su mandato.
La presión externa e interna simultánea
El gobierno iraquí no opera en un vacío: está bajo presión estadounidense continua en los expedientes de seguridad y economía, bajo presión iraní en los expedientes de política regional y facciones, y bajo presiones del Golfo y Turquía en otros expedientes. Y en el interior está bajo la presión de la calle que exige servicios y la presión de las élites políticas protegidas por paraguas sectario o étnico. Gestionar todas estas presiones al mismo tiempo consume la mayor parte de la energía política del gobierno antes de comenzar cualquier pensamiento estratégico.
Síntesis analítica
Los gobiernos iraquíes no fracasan necesariamente porque sus líderes sean malos, sino porque operan en medio de una red de restricciones estructurales que hacen del éxito real algo casi imposible: instituciones burocráticas rotas, coaliciones gubernamentales con objetivos contradictorios, presiones externas e internas simultáneas, y autoridad fragmentada entre entidades que superan las atribuciones del primer ministro. La reforma comienza entonces no por sustituir a las personas, sino por rediseñar esta estructura en sí misma.
