قانون مجلس الاتحاد وتنظيم السلطة التشريعية الاتحادية ذات المجلسين

1. البنية الدستورية غير المكتملة

ينص الدستور على أن السلطة التشريعية الاتحادية تتكون من مجلس النواب ومجلس الاتحاد، ثم يفرد المادة (65) لإنشاء مجلس الاتحاد ممثلاً للأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، ويترك للقانون تنظيم تكوينه وشروط عضويته واختصاصاته وكل ما يتعلق به، على أن يسن القانون بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب. وفي المقابل، فصل الدستور اختصاصات مجلس النواب وإجراءاته في المواد السابقة للمادة (65)، وهو ما يجعل تصميم مجلس الاتحاد بحاجة إلى قانون دقيق يحقق الوظيفة الاتحادية من غير أن ينقل، بقانون عادي، اختصاصاً دستورياً حصرياً من مجلس النواب.

أما المادة (137) فقد أجلت العمل بالأحكام الخاصة بمجلس الاتحاد إلى حين صدور قرار من مجلس النواب بأغلبية الثلثين بعد دورته الانتخابية الأولى. وقد فسرت المحكمة الاتحادية العليا، في القرار 72/اتحادية/2012، هذا الحكم باعتباره خطوة سابقة على تشريع قانون مجلس الاتحاد، وأشارت إلى ضرورة إشراك السلطات والجهات المعنية في إعداد التصورات ثم سلوك السياق التشريعي وصولاً إلى سن القانون بأغلبية الثلثين.

2. الحالة المؤسسية حتى تاريخ هذه الوثيقة

يظل مجلس الاتحاد غير مشكل. وأكد نائب رئيس مجلس النواب في 21 آب 2026 وجود نقص في الهيكل التشريعي بسبب غياب المجلس، واصفاً إياه بالنصف الآخر للسلطة التشريعية وفق الدستور (مجلس النواب، 21 آب 2026). كما استمر قانون مجلس الاتحاد ضمن القوانين الأساسية محل النقاش السياسي والتشريعي في أيلول 2026 (وكالة الأنباء الوطنية العراقية، 7 أيلول 2026). لذلك لا يعالج المشروع مؤسسة قائمة تحتاج تعديلاً، بل استحقاقاً دستورياً يتطلب تأسيساً منضبطاً ومساراً انتقالياً واضحاً.

3. القوانين والمؤسسات القائمة التي يجب المواءمة معها

يعمل مجلس النواب حالياً وفق الدستور وقانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 ونظامه الداخلي رقم (1) لسنة 2022 وتعديلاته، فيما تتولى المفوضية العليا المستقلة للانتخابات إدارة الانتخابات بموجب قانونها رقم (31) لسنة 2019 المعدل، وتعمل الانتخابات الاتحادية والمحلية في إطار قانون الانتخابات رقم (12) لسنة 2018 المعدل، ومنه التعديل الثالث بالقانون رقم (4) لسنة 2023. إنشاء مجلس ثانٍ يقتضي مواءمة هذه المنظومة من دون إعادة بناء مؤسسات موازية يمكن الاستفادة من مواردها وخبراتها.

1. لماذا مجلس اتحاد فعلي وليس مجلساً استشارياً؟

وصف الدستور مجلس الاتحاد بأنه «مجلس تشريعي»، وجعل السلطة التشريعية الاتحادية مكونة من مجلسين. لذلك لا يكفي أن تكون وظيفته إصدار توصيات عامة منفصلة عن مسار القانون. في الوقت نفسه، لا يجوز للقانون أن يعيد كتابة الدستور أو يسحب من مجلس النواب صلاحيات منحها له نصاً. المعالجة المقترحة هي إدخال مجلس الاتحاد في كل مسار قانوني بعد تصويت مجلس النواب وقبل الإصدار، مع اعتراض تعليقي في القوانين العامة ومسار وساطة أقوى في القوانين التي تمس جوهر الفيدرالية.

2. التمثيل: لماذا هذه الصيغة العددية؟

مجلس النواب يمثل السكان على أساس وطني، ولذلك ينبغي ألا يكرر مجلس الاتحاد منطق التمثيل السكاني نفسه. الصيغة المعتمدة تعطي وزناً ثابتاً لكل محافظة غير منتظمة في إقليم، وفي الوقت نفسه تعامل الإقليم كوحدة دستورية ممثلة بوفد واحد حجمه يساوي الوزن الأصلي للمحافظات المكونة له. فإذا تشكل إقليم جديد من محافظتين، تتحول ستة مقاعد من وفدين محافظاتيين إلى وفد إقليمي واحد من ستة أعضاء، من دون خلق مكافأة عددية أو عقوبة بسبب اختيار تكوين الإقليم.

هذا التصميم يختلف عن النموذج الذي يمنح عدداً متساوياً لكل إقليم ولكل محافظة، لأن مساواة إقليم متعدد المحافظات بمحافظة واحدة قد تنتج اختلالاً حاداً، كما يختلف عن توزيع المقاعد بالسكان لأنه سيجعل المجلس الثاني نسخة مصغرة من المجلس الأول.

3. الانتخاب المباشر والشرعية المستقلة

اختير الانتخاب المباشر كي لا يصبح عضو مجلس الاتحاد مندوباً قابلاً للعزل من حكومة الإقليم أو مجلس المحافظة، ولكي تبقى مساءلته السياسية أمام ناخبي وحدته. ويقترن ذلك بقيد واضح يمنع الجمع بين العضوية والمناصب التنفيذية والقضائية والأمنية، وبقواعد تضارب المصالح والشفافية والتصويت الاسمي.

4. حدود سلطة الاعتراض

المادة (61/أولاً) تسند إلى مجلس النواب تشريع القوانين الاتحادية، بينما المادة (65) تخول قانون مجلس الاتحاد تنظيم اختصاصاته. وللتوفيق بين النصين، لا يمنح المشروع مجلس الاتحاد في القوانين العامة «فيتو» نهائياً. يستطيع المجلس إيقاف المسار مؤقتاً وإلزام مجلس النواب بإعادة النظر، لكن القرار النهائي يبقى ممكناً لمجلس النواب بأغلبية محددة من كامل العضوية. وفي قوانين التوازن الاتحادي، يشترط قبل التجاوز اجتماع لجنة وساطة مشتركة؛ وهذا يضيف ضمانة إجرائية قوية من دون نقل سلطة التشريع النهائية خارج الإطار الدستوري.

5. حماية الموازنة من التعطيل

الموازنة أكثر المواضع اتصالاً بتوزيع الموارد بين المركز والوحدات الاتحادية، لكنها أيضاً مرتبطة مباشرة بالمادة (62) وباستمرارية الدولة. لذلك يمنح المشروع المجلس حق الحصول المبكر على البيانات وإصدار رأي علني في عدالة التحويلات والالتزامات غير الممولة، لكنه يضع مهلة قصيرة وينص صراحةً على أن الرأي لا يؤخر إقرار الموازنة بعد انقضاء المدة.

6. الرقابة الاتحادية لا الرقابة الحكومية المكررة

لو منح مجلس الاتحاد حق الاستجواب وسحب الثقة لخلق مركزاً ثانياً للمسؤولية السياسية عن الحكومة قد يتعارض مع البنية التي رسمها الدستور. لذلك يركز المشروع على الرقابة المتخصصة: آثار القوانين الاتحادية، التحويلات المالية، الالتزامات غير الممولة، التنسيق بين المستويات، النزاعات المتكررة، وتطبيق اللامركزية. له طلب المعلومات وعقد الاستماع ونشر التقارير، لكن لا يملك إسقاط وزير أو حكومة.

7. المبادرة التشريعية

الدستور حدد جهات تقديم مشروعات القوانين ومقترحات القوانين. لهذا لا ينشئ المشروع لمجلس الاتحاد طريقاً موازياً يمكن أن يصطدم بالمادة (60). بدلاً من ذلك، يجيز له تبني «مبادرة تشريعية اتحادية» وإحالتها إلى مجلس النواب كنص ومذكرة؛ ثم تمر عبر الجهة الدستورية المختصة داخل مجلس النواب أو الحكومة. بهذه الطريقة يكون للمجلس قدرة حقيقية على توليد الأفكار التشريعية من دون ادعاء اختصاص لم يمنحه الدستور صراحةً.

8. عدم تحويل المجلس إلى جهاز إداري ضخم

الاستقلال لا يعني تكرار كل دوائر مجلس النواب. لذلك يفرض المشروع استخدام الخدمات المشتركة في السنوات الأولى، ويمنع إنشاء مبانٍ دائمة أو ملاكات كبيرة قبل دراسة الحاجة، ويخضع الإنفاق لرقابة ديوان الرقابة المالية. هذا مهم لأن التكلفة الحقيقية تعتمد على عدد الموظفين، نظام الانتخابات، المقر، مستوى الرقمنة، وحجم اللجان؛ وهي متغيرات لا تسمح بوضع رقم مالي مسؤول قبل إعداد تقدير رسمي.

9. علاقة المجلس بالمحكمة الاتحادية العليا

المجلس ليس محكمة دستورية ولا هيئة فصل في المنازعات. الوساطة التي يرعاها بين مستويات الحكم غير ملزمة ولا تمنع اللجوء إلى القضاء. وإذا كان الخلاف حول دستورية قانون أو تفسير نص، يبقى الفصل للجهة القضائية الدستورية المختصة. هذا الفصل ضروري لمنع تسييس القضاء أو تحويل مجلس الاتحاد إلى جهة تحكيم فوق دستورية.