قانون الانضمام إلى البروتوكول الاختياري لاتفاقية مناهضة التعذيب OPCAT وإنشاء الآلية الوطنية للوقاية

الوضع القانوني للعراق وOPCAT

انضم العراق إلى اتفاقية مناهضة التعذيب في 7 تموز 2011. أما البروتوكول الاختياري المعتمد في 18 كانون الأول 2002 والنافذ دولياً منذ 22 حزيران 2006، فلا يظهر العراق في قائمة أطرافه أو موقعيه حتى تاريخ إعداد هذه الوثيقة. وكان عدد الدول الأطراف 96 دولة في سجل معاهدات الأمم المتحدة المحدث في تشرين الأول 2026.

يدخل البروتوكول حيز النفاذ بالنسبة إلى الدولة التي تنضم إليه بعد ثلاثين يوماً من إيداع وثيقة الانضمام. وهو يحظر التحفظات، لكنه يسمح للدولة عند التصديق أو الانضمام بإعلان تأجيل تنفيذ التزامات الجزء الثالث أو الرابع لمدة تصل إلى ثلاث سنوات وفق شروطه. هذه الوثيقة لا توصي بالتأجيل؛ إذ تجعل تأسيس الآلية الوطنية جزءاً من القانون ذاته وتؤخر الإيداع الدولي إلى حين استكمال الجاهزية الأساسية.

في ملاحظاتها الختامية لعام 2022، طلبت لجنة مناهضة التعذيب من العراق ضمان الزيارات غير المعلنة للمفوضية العليا لحقوق الإنسان، وأشارت إلى تعارض شرط الاتفاق المسبق على بعض زيارات أماكن الاحتجاز مع ولاية المفوضية، كما أوصت العراق بالنظر في التصديق على OPCAT. وفي 2026 بقي مجلس النواب يعمل على استكمال تشكيل مجلس مفوضين جديد للمفوضية، وهو عامل ينبغي حسمه ضمن جاهزية الآلية قبل الإيداع.

المشكلة التي يعالجها الانضمام

توجد في العراق بالفعل جهات تزور السجون ومراكز التوقيف: المفوضية العليا لحقوق الإنسان، والادعاء العام، والجهات الرقابية والإدارية، إضافة إلى منظمات دولية في نطاق تفويضها. إلا أن هذه الزيارات لا تشكل تلقائياً آلية OPCAT. الفرق الجوهري أن الآلية الوقائية تعمل بنظام قانوني ثابت يضمن استقلال البرنامج والميزانية والموظفين، وحق الوصول إلى جميع أماكن الحرمان من الحرية الرسمية وغير الرسمية، والاطلاع الكامل على المعلومات، واختيار من تقابلهم، وإجراء مقابلات سرية، ثم الدخول في حوار مستمر مع السلطات حول تنفيذ التوصيات.

الوقاية لا تنتظر وصول شكوى. فقد يكون المكان خالياً من شكاوى مكتوبة لأن الأشخاص معزولون أو خائفون أو لا يعرفون كيف يشتكون. ولهذا تراجع الآلية نظام الاحتجاز نفسه: التسجيل، التوقيف، العزل، الاستجواب، القوة، الرعاية الصحية، الوفيات، البيئة المادية، الضمانات القانونية، ثقافة المؤسسة، وتعرض الفئات الهشة للخطر.

الخيار المؤسسي للآلية الوطنية

الاختيار يتفق مع OPCAT الذي يترك للدولة حرية اختيار شكل الآلية، شريطة ضمان الاستقلال الفعلي والموارد والتعدد المهني والوصول الكامل. كما يستفيد من كون المفوضية العليا لحقوق الإنسان مؤسسة وطنية مستقلة ذات ولاية قائمة لزيارة أماكن الاحتجاز، ومن وجود مفوضية مستقلة لحقوق الإنسان في إقليم كوردستان بموجب قانون الإقليم رقم 4 لسنة 2010.

التصميم الاتحادي والإقليمي

التزام العراق بموجب البروتوكول يشمل جميع الأماكن الواقعة تحت ولايته وسيطرته، ولا يجوز ترك منطقة جغرافية أو مؤسسة أمنية خارج النظام الوقائي بسبب توزيع الصلاحيات الداخلي. وفي الوقت نفسه، ينبغي احترام البنية الاتحادية واختصاصات إقليم كوردستان. لذلك تعتمد الحزمة نموذج «الآلية متعددة المكونات»: مكوّن اتحادي داخل المفوضية العليا لحقوق الإنسان، ومكوّن إقليمي داخل المفوضية المستقلة لحقوق الإنسان في الإقليم، مع تنسيق منهجي وتقارير وطنية دون إنشاء رئيس مركزي يسيطر على المكوّن الإقليمي.

الأماكن الخاضعة لجهات اتحادية داخل الإقليم تبقى من اختصاص المكوّن الاتحادي، والأماكن الخاضعة لسلطات الإقليم من اختصاص المكوّن الإقليمي. أما المواقع المختلطة أو المختلف على تبعيتها فيجب ألا تتحول إلى فراغ رقابي؛ إذ يسمح القانون بزيارة مشتركة فورية ثم يحسم الخلاف المؤسسي لاحقاً.

مشروع قانون الانضمام إلى البروتوكول الاختياري

مسار التنفيذ

1. إقرار الحزمة. يقر مجلس النواب قانون الانضمام والأحكام الوطنية المنشئة للآلية في مسار مترابط.
2. استكمال مجلس مفوضي المفوضية. تستكمل إجراءات اختيار مجلس مفوضين قادر على حماية استقلال المؤسسة قبل الإيداع الدولي.
3. تعيين القيادة المهنية. تبدأ المسابقة العلنية لرئيس المكوّن الاتحادي فور النشر، ويستكمل التعيين خلال 120 يوماً.
4. تخصيص الموازنة والموظفين. يخصص بند مستقل وتُنقل أو تستحدث الوظائف الضرورية مع فصل نظام البيانات الوقائي عن قواعد الشكاوى العامة.
5. إقرار الترتيب الإقليمي. ينجز إقليم كوردستان التعديل أو القانون اللازم للمكوّن الإقليمي بصلاحيات مكافئة.
6. المسح الوطني. تعد خريطة تشمل جميع أماكن الحرمان من الحرية بما فيها الأمنية والعسكرية والصحية والاجتماعية والهجرة والأماكن غير الرسمية المحتملة.
7. بدء الزيارات قبل الإيداع. تختبر الآلية منهجها عملياً وتصحح الثغرات خلال مرحلة الجاهزية.
8. إيداع وثيقة الانضمام. بعد تحقق التغطية الوطنية والاستقلال والتمويل، تودع وزارة الخارجية الوثيقة لدى الأمين العام للأمم المتحدة.
9. بدء النفاذ الدولي. يصبح OPCAT نافذاً بالنسبة إلى العراق بعد ثلاثين يوماً من الإيداع، ويستمر التعاون المباشر مع اللجنة الفرعية.
10. التقرير السنوي والمراجعة. ينشر التقرير الأول بعد دورة عمل كاملة، وتجرى مراجعة برلمانية مؤسسية بعد سنتين من النفاذ الدولي.

المذكرة التفسيرية العامة

يعالج OPCAT فجوة لا يعالجها قانون العقوبات وحده. فتجريم التعذيب ضروري لكنه يعمل في الأساس بعد ظهور واقعة أو دليل. أما الآلية الوقائية فتنظر إلى البيئة التي تجعل الانتهاك ممكناً: احتجاز غير مسجل، عزل طويل، غياب المحامي، فحص طبي غير مستقل، مقابلة لا يمكن للمحتجز إجراءها بسرية، كاميرات لا تعمل، سجلات يمكن تعديلها، أو ثقافة مؤسسية تقبل القوة غير المتناسبة. معالجة هذه العناصر قبل وقوع الضرر هي جوهر البروتوكول.

لدى العراق أساس مؤسسي صالح للبناء عليه. فالمفوضية العليا لحقوق الإنسان مؤسسة مستقلة بموجب الدستور وقانونها يمنحها حق زيارة السجون ومراكز التوقيف وغيرها دون إذن مسبق، وقد حصلت على اعتماد الفئة A وفق المعلومات الرسمية العراقية المقدمة للأمم المتحدة. لكن لجنة مناهضة التعذيب سجلت عام 2022 أن قواعد بعض زيارات مؤسسات الإصلاح تشترط الاتفاق على المواعيد، ورأت في ذلك تعارضاً مع الزيارة غير المعلنة. لذا لا يكفي إعلان المفوضية آلية وطنية؛ يجب أن يمنح القانون وظيفة OPCAT أساساً تشريعياً محدداً وأولوية واضحة عند التعارض.

اختيار نموذج داخل المفوضية لا يعني دمج المهمة الوقائية مع الشكاوى. السرية الوقائية مختلفة. الشخص قد يكشف للفريق معلومة لأنه يعلم أنها لن تتحول تلقائياً إلى إفادة تحقيق. وإذا خشي أن تنتقل أقواله مباشرة إلى إدارة السجن أو الشرطة، ستفشل وظيفة الزيارة. لذلك يفصل المشروع بين قواعد بيانات الآلية ووحدات الشكاوى، ويجعل الإحالة التي تعرف بالهوية قائمة على الموافقة، مع استثناء محدود لدرء خطر وشيك وجسيم على الحياة.

كذلك لا يستبدل القانون الادعاء العام. الادعاء العام يراقب مشروعية الاحتجاز ويستطيع اتخاذ إجراءات قضائية والتحقيق أو الطعن وفق اختصاصه. أما الآلية فتعمل على مستوى النظام والمخاطر، ويمكنها مقابلة الشخص دون وجود شكوى أو قضية. هذا التعدد المقصود يخلق طبقات حماية مستقلة لا ازدواجاً وظيفياً.

يشمل تعريف مكان الحرمان من الحرية المؤسسات التي لا تسمى «سجناً». التعليق العام الأول للجنة الفرعية لعام 2024 يؤكد أن مفهوم المكان يتسع لكل موقع يكون فيه الشخص غير قادر فعلياً على المغادرة بسبب سلطة عامة أو بتحريضها أو موافقتها أو سكوتها. ولهذا يشمل المشروع مؤسسات الصحة النفسية والرعاية والهجرة والنقل والمواقع العسكرية والأمنية والأماكن غير الرسمية المحتملة، لأن حصر الزيارة في السجون المعروفة يترك أخطر نقاط الخطر خارج النظام.

وأخيراً، لا توصي الوثيقة باستخدام إعلان المادة 24 لتأجيل التزامات الآلية. الأفضل تشريع الآلية وتشغيلها قبل إيداع وثيقة الانضمام. بهذا يصبح دخول البروتوكول حيز النفاذ نتيجة لجهوزية وطنية حقيقية، لا موعداً يبدأ بعده البحث عن مؤسسة وميزانية وصلاحيات.

الأسباب الموجبة العامة

لغرض تعزيز الضمان الدستوري والقانوني لحظر التعذيب وسوء المعاملة، واستكمال التزامات جمهورية العراق بموجب اتفاقية مناهضة التعذيب، وإنشاء نظام وطني مستقل للزيارات الدورية والمفاجئة إلى جميع أماكن الحرمان من الحرية، وتمكين جهة وقائية متعددة التخصصات من الوصول إلى الأشخاص والمعلومات وإجراء المقابلات السرية وتقديم التوصيات ومتابعتها، وضمان الحماية من الانتقام والتعاون مع اللجنة الفرعية للأمم المتحدة لمنع التعذيب، مع استخدام المؤسسات الوطنية القائمة وتجنب إنشاء جهاز موازٍ غير ضروري؛ أُعدت هذه الحزمة التشريعية.