حزمة قوانين الانضمام إلى اتفاقيات اللاجئين وانعدام الجنسية

الوضع الحالي للعراق والصكوك الأربعة

يعمل العراق حالياً خارج النظام التعاهدي العالمي الخاص بوضع اللاجئين وعديمي الجنسية، رغم وجود تشريع وطني للاجئين السياسيين ونظام تسجيل حكومي قائم. ووفق حالة المعاهدات المنشورة حتى 6 تشرين الأول 2026، يبلغ عدد أطراف اتفاقية 1951 عدد 146 دولة، وبروتوكول 1967 عدد 147، واتفاقية 1954 عدد 99، واتفاقية 1961 عدد 82؛ ولا يظهر العراق في قوائم الأطراف.

ما يزال قانون اللاجئين السياسيين رقم 51 لسنة 1971 أساساً لعمل اللجنة الدائمة لشؤون اللاجئين التابعة لوزارة الداخلية، وصدرت تعليمات إدارية رقم 4 لسنة 2024 لتنفيذ إجراءاته. ومنذ 26 نيسان 2026 بدأ نموذج تسجيل مشترك بين المفوضية السامية واللجنة الدائمة في محافظات الوسط والجنوب وكركوك ونينوى، وأصبحت الوثيقة الحكومية الصادرة عن اللجنة الوثيقة الرسمية لإثبات وضع طالب اللجوء في تلك المناطق.

المسار الدستوري والقانوني للانضمام

ينظم قانون عقد المعاهدات رقم 35 لسنة 2015 انضمام جمهورية العراق إلى المعاهدات متعددة الأطراف. ويعرّف الانضمام بوصفه موافقة مجلس النواب وتصديق رئيس الجمهورية على الالتزام بمعاهدة متعددة الأطراف لم يسبق توقيعها خلال مدة التوقيع. كما يوجب عرض مشروع المعاهدة متعددة الأطراف على الجهات ذات العلاقة ووزارة الخارجية والجهة الاستشارية القانونية المختصة قبل الانضمام.

وفق المادة 17 من قانون عقد المعاهدات، تصدر قوانين الانضمام إلى هذه الصكوك بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء مجلس النواب؛ فهي لا تندرج ضمن معاهدات الحدود أو السلام أو التحالفات السياسية والأمنية والعسكرية أو الانضمام إلى منظمة إقليمية التي خصها القانون بأغلبية الثلثين. وبعد موافقة مجلس النواب وتصديق رئيس الجمهورية تتولى وزارة الخارجية إيداع وثائق الانضمام لدى الأمين العام للأمم المتحدة، ثم تنشر وزارة العدل القانون والصك الدولي في الوقائع العراقية ويعلن تاريخ نفاذه بالنسبة إلى العراق.

لماذا حزمة واحدة؟

الصكوك الأربعة تعالج مشكلات مختلفة لكنها متصلة. اتفاقية 1951 تحدد من هو اللاجئ وتضع الحد الأدنى من حقوقه وضماناته، وبروتوكول 1967 يزيل القيد الزمني التاريخي. اتفاقية 1954 تحمي الشخص الذي لا تعتبره أي دولة مواطناً لديها حتى لو لم يكن لاجئاً، وتمنحه وضعاً ووثائق وحقوقاً أساسية. أما اتفاقية 1961 فتركز على منع نشوء انعدام الجنسية عند الولادة أو نتيجة فقد الجنسية أو سحبها أو انتقال الإقليم.

الانضمام إلى صك واحد وترك البقية يخلق فجوات. وقد يكون الشخص عديم الجنسية من دون أن يكون لاجئاً، كما قد يكون اللاجئ حاملاً لجنسية. ولهذا تقترح الحزمة الانضمام المنسق إلى الصكوك الأربعة مع فصل كل منها في قانون مستقل لتسهيل الإيداع والنشر وإدارة أحكام النفاذ.

سياسة التحفظات والإعلانات

تسمح اتفاقية 1951 بالتحفظ على بعض أحكامها لكنها تمنع التحفظ على مواد أساسية تشمل تعريف اللاجئ وعدم التمييز وحرية الدين والوصول إلى المحاكم وعدم الإعادة القسرية وجملة من الأحكام الختامية. ويسمح بروتوكول 1967 بنطاق محدود من التحفظات. أما اتفاقية 1954 فتحظر التحفظ على تعريف عديم الجنسية وعدم التمييز وحرية الدين والوصول إلى المحاكم وعدد من أحكامها الختامية. ولا تسمح اتفاقية 1961 بالتحفظ إلا على مواد محددة حصراً.

لا تقترح الحزمة تحفظات موضوعية عراقية. وعندما يمكن معالجة المسألة بتعديل تشريع داخلي واضح، يكون التعديل أفضل من تحفظ دائم يقلل الحماية ويعقد التطبيق. وإذا قررت الجهات الدستورية تضمين الإعلان الذي يتناوله قانون عقد المعاهدات بشأن عدم الاعتراف بإسرائيل، فينبغي صياغته بحيث لا ينتقص من حقوق الأفراد ولا يعطل الالتزامات غير التبادلية للصكوك.

مصفوفة المواءمة التشريعية

التعديل المطلوب لقانون الجنسية العراقية

يحتوي قانون الجنسية رقم 26 لسنة 2006 على ضمانات مهمة، منها انتقال الجنسية من الأب العراقي أو الأم العراقية واعتبار المولود في العراق لأبوين مجهولين عراقياً واستعادة الجنسية لمن أسقطت عنهم لأسباب سياسية أو عنصرية أو طائفية. إلا أن الانضمام إلى اتفاقية 1961 يحتاج معالجة ثلاث فجوات.

الطفل الذي سيولد عديم الجنسية: لا يضع القانون قاعدة عامة تغطي كل طفل يولد في العراق ولا يستطيع اكتساب جنسية أي دولة. وتقترح الحزمة إضافة ضمانة صريحة تمنحه الجنسية العراقية وفق شروط الاتفاقية.

فقد القاصر تبعاً للوالد: المادة 14/ثانياً تربط فقد الأولاد غير البالغين بفقد الوالد العراقي للجنسية. يجب إضافة قيد يمنع هذا الأثر إذا أدى إلى انعدام جنسية الطفل.

سحب الجنسية المكتسبة: المادة 15 تسمح بالسحب عند ثبوت فعل يعد خطراً على أمن الدولة أو ثبوت معلومات كاذبة في طلب التجنس بعد حكم بات. تسمح اتفاقية 1961 ببعض آثار الغش والبيانات الكاذبة، لكنها تقيد الحرمان من الجنسية المؤدي إلى انعدام الجنسية لأسباب أخرى. لذلك تقترح الحزمة عدم الاحتفاظ بسلطة أوسع في الإسقاط الأمني عندما تكون النتيجة انعدام الجنسية.

الفلسطينيون وحق العودة: يمكن الإبقاء على الحظر العام الوارد في المادة 6/ثانياً لحماية حق العودة مع استثناء فردي ضيق عندما يكون الطفل المولود في العراق سيصبح بلا أي جنسية. ولا يفسر اكتساب الجنسية في هذه الحالة كإسقاط لحقوق العودة أو الملكية أو التعويض، ولا كبرنامج توطين أو تجنيس جماعي.

مشروعات قوانين الانضمام

تسلسل التنفيذ المقترح

1. إقرار قانون الحماية الوطني. اعتماد POL-18 أو مشروع حكومي مكافئ قبل نفاذ الالتزامات أو بالتزامن معها.
2. إقرار قوانين الانضمام الأربعة. تمرر كمجموعة مترابطة مع بقاء كل صك في قانون مستقل.
3. تعديل قانون الجنسية. يقر التعديل المتعلق بمنع انعدام الجنسية قبل دخول اتفاقية 1961 حيز النفاذ بالنسبة إلى العراق.
4. استكمال التصديق والإيداع. تصادق رئاسة الجمهورية وفق القانون، وتودع وزارة الخارجية وثائق الانضمام لدى الأمين العام للأمم المتحدة.
5. النشر الرسمي. تنشر وزارة العدل القوانين والنصوص الرسمية للصكوك ويعلن تاريخ بدء النفاذ.
6. التعليمات وقواعد العمل. تصدر تعليمات اللجوء وتحديد انعدام الجنسية والوثائق والعمل والخدمات والطعن.
7. التدريب والتكامل الرقمي. تدرب اللجنة الدائمة ودوائر الإقامة والجوازات والمحاكم والشرطة والجهات الخدمية.
8. المراجعة بعد سنتين. يقدم تقرير علني عن التنفيذ ومدد المعالجة وحالات انعدام الجنسية المكتشفة ومقترحات التعديل.

الآثار القانونية والمؤسسية

يحول الانضمام حماية اللاجئ وعديم الجنسية من ترتيبات وطنية قابلة للتغير منفردة إلى التزام دولي مستقر يقرأ مع الدستور والقوانين العراقية. لكنه لا ينقل سلطة تقرير من يقبل أو يرفض إلى جهة دولية؛ تظل الحكومة العراقية ومحاكمها صاحبة القرار في الطلبات وفق القانون، وتؤدي المفوضية السامية وظائفها الدولية وتقدم الدعم الفني ضمن العلاقة مع الدولة.

في ملف اللجوء، ينتقل العراق من مفهوم «اللاجئ السياسي» الضيق إلى تعريف دولي أوسع يتعلق بالخوف المبرر من الاضطهاد، مع ضمان عدم الإعادة القسرية وعدم فرض عقوبات الدخول غير النظامي في الظروف المشمولة. وتظل للدولة صلاحيات التحقق الأمني وأسباب الاستبعاد والطرد ضمن القيود القانونية.

وفي انعدام الجنسية، لا تمنح اتفاقية 1954 الجنسية تلقائياً، بل تنظم المركز القانوني والوثائق والحقوق. أما اتفاقية 1961 فتلزم بمنع حالات محددة من انعدام الجنسية، وتبقى الجنسية العراقية خاضعة لقانون وطني معدل يطبق الضمانات بدقة.

المذكرة التفسيرية العامة

ظل العراق يستقبل لاجئين وفئات تحتاج إلى حماية دولية من دون أن يكون طرفاً في اتفاقية اللاجئين وبروتوكولها. وقد عوض القانون الوطني والتعاون مع المفوضية جزءاً من هذا الفراغ، لكن النظام بقي أقل استقراراً من نظام تعاهدي مدعوم بتشريع وطني حديث. والتحول الحكومي في التسجيل خلال 2026 يؤكد أن الدولة أصبحت تؤدي دوراً أكبر في التسجيل والتوثيق، وهو ما يجعل مرحلة الانضمام أكثر قابلية للتنفيذ.

الانضمام إلى اتفاقية 1951 لا يعني فتح الحدود أو قبول كل من يطلب اللجوء. الاتفاقية تضع تعريفاً وشروطاً واستبعادات وضمانات، وتبقي للدولة إدارة الحدود والتحقق الأمني وتحديد الصفة والطرد في الحالات التي يسمح بها القانون، لكنها تقيد الإعادة إلى مكان يتعرض فيه الشخص للخطر الذي تحمي منه قاعدة عدم الإعادة القسرية.

وبالمثل، لا تحول اتفاقيتا انعدام الجنسية العراق إلى دولة تمنح الجنسية لكل شخص لا يملك وثيقة. تحديد انعدام الجنسية يحتاج تحقيقاً في قوانين الدول ذات الصلة والوقائع والسجلات. وبعد ثبوت الحالة، تمنح اتفاقية 1954 وضعاً وحقوقاً أساسية، بينما تلزم اتفاقية 1961 بمنع حالات محددة يمكن للقانون الوطني أن يتجنبها منذ البداية.

يمتلك قانون الجنسية العراقي نقاط قوة مهمة، ولا سيما نقل الجنسية من الأم والأب وإعادة الجنسية لمن سحبت منهم لأسباب سياسية أو عنصرية أو طائفية. لذلك لا يحتاج الانضمام إلى إعادة كتابة القانون بالكامل، بل إلى تعديلات مركزة تمنع الثغرات التي قد تنتج عديمي جنسية.

وتقترح الحزمة إقرار الصكوك الأربعة معاً لأن الفصل بينها يقلل فاعلية الإصلاح: نظام اللاجئين يحتاج البروتوكول حتى لا يبقى مقيداً بتاريخ 1951، وحماية عديم الجنسية تحتاج اتفاقية 1954، ومنع تكرار المشكلة يحتاج اتفاقية 1961. ويظل التنفيذ الوطني عبر POL-18 وقانون الجنسية والقوانين القطاعية هو الجزء الحاسم في نجاح الانضمام.