سياسة الموازنة والمال العام

1. الغرض وحدود الوثيقة

الوظيفة النيابية في الموازنة ليست كتابة الخطة المالية للحكومة من الصفر، وليست إدارة الوزارات أو اختيار المشاريع التنفيذية نيابةً عنها. الحكومة، بحكم موقعها الدستوري، تعد مشروع الموازنة والحساب الختامي وخطط التنمية، بينما يمارس مجلس النواب سلطة الإقرار والتعديل ضمن الحدود الدستورية والقانونية، والرقابة على التنفيذ، ومساءلة السلطة التنفيذية عن كيفية جمع المال العام وإنفاقه.

لذلك سأتعامل مع الموازنة بوصفها وثيقة قرار ومساءلة: هل افتراضاتها واقعية؟ هل أولوياتها قابلة للتمويل؟ هل الإنفاق مستدام؟ هل العجز والدين تحت السيطرة؟ هل التوزيع عادل ومفسَّر؟ هل المشاريع قابلة للتنفيذ؟ وهل توجد معلومات كافية لمتابعة ما صُرف وما تحقق؟

2. الأساس الدستوري والقانوني

يحدد الدستور العراقي توزيع الأدوار بوضوح: يتولى مجلس الوزراء إعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية، ثم يقدم مشروع الموازنة والحساب الختامي إلى مجلس النواب لإقرارهما. ويجيز الدستور لمجلس النواب إجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة وتخفيض مجمل مبالغها، وله عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة إجمالي مبالغ النفقات. كما ينص الدستور على أن فصل الانعقاد الذي تُعرض فيه الموازنة العامة لا ينتهي قبل الموافقة عليها.

ويضيف قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل قواعد أكثر تفصيلًا لإعداد الموازنة وإقرارها وتنفيذها والرقابة عليها، بما في ذلك صلاحيات مجلس النواب، وآلية الصرف عند تأخر إقرار الموازنة، ومتطلبات التقارير والبيانات المالية. ويحدد النظام الداخلي لمجلس النواب اختصاصات اللجنة المالية في دراسة مشروع الموازنة والموازنات التكميلية ومقترحات القوانين المالية، ومراقبة مستوى تنفيذ الموازنة إيرادًا وإنفاقًا، كما يشترط أخذ رأي مجلس الوزراء في التعديلات التي تقترحها اللجنة أو اللجان أو الأعضاء إذا ترتب عليها عبء مالي.

هذه الحدود ليست شكلية. فقد كرست اجتهادات المحكمة الاتحادية العليا مبدأ عدم تحويل السلطة التشريعية إلى سلطة بديلة عن الحكومة في المبادرة المالية أو في التعديلات التي تمس جوهر الاختصاص التنفيذي أو ترتب التزامات مالية خارج الإطار الدستوري. لذلك سيكون أي تعديل أقترحه أو أدعمه محكومًا بسؤالين سابقين على المضمون: هل يملكه مجلس النواب أصلًا؟ وهل اتُّبعت الآلية الدستورية والقانونية اللازمة؟

3. المبادئ الحاكمة

4. دورة العمل النيابية مع الموازنة

سأتعامل مع الموازنة كدورة سنوية متصلة لا كجلسة تصويت واحدة. تبدأ المراجعة قبل وصول المشروع كلما كانت البيانات متاحة، وتستمر خلال المناقشة والتصويت والتنفيذ، وتنتهي بالتقييم والحساب الختامي الذي يصبح مدخلًا للسنة التالية.

في كل مرحلة سأميز بين ثلاثة أنواع من الأسئلة: قانونية تتعلق بالصلاحية والإجراء، ومالية تتعلق بالواقعية والاستدامة والمخاطر، وأدائية تتعلق بما إذا كان الإنفاق سينتج خدمة أو أصلًا عامًا أو حماية اجتماعية أو نتيجة قابلة للقياس.

5. مصفوفة فحص الموازنة Budget Review Framework

لن يكون قراري مبنيًا على رقم إجمالي واحد أو على بند يحظى بالاهتمام الإعلامي. سأستخدم مصفوفة ثابتة تسمح بمقارنة المشروع بالنتائج السابقة وبالقدرة المالية للدولة وبالأهداف المعلنة.

6. الإيرادات: النفط وما بعد النفط

6.1 الإيرادات النفطية وسعر النفط

لأن النفط يظل مصدرًا محوريًا للمالية العامة العراقية، فإن أول اختبار للموازنة هو اختبار الفرضيات النفطية، لا السعر وحده. سأطلب تقييمًا متكاملًا يشمل السعر المفترض، حجم الصادرات، كلف الإنتاج والنقل، الخصومات أو الالتزامات التعاقدية ذات الصلة، وسعر الصرف المعتمد، ثم أقارن ذلك بالتحقق الفعلي للسنوات السابقة وبسيناريو محافظ إذا انخفض السعر أو الكمية.

لن أتعامل مع ارتفاع أسعار النفط بوصفه مبررًا تلقائيًا لتوسيع الإنفاق الدائم. الإيراد النفطي دوري ومتقلب، بينما الرواتب والتقاعد والدعم والتزامات التشغيل مستمرة. لذلك سيكون معيار القرار هو مقدار ما يمكن للدولة تحمله إذا كانت السنة التالية أقل ملاءمة من سنة إعداد الموازنة.

6.2 الإيرادات غير النفطية

زيادة الإيرادات غير النفطية هدف مالي مهم، لكن الأهم هو نوع الزيادة. سأميز بين زيادة ناتجة من توسيع القاعدة وتحسين التحصيل وإغلاق التسربات والرقمنة، وبين زيادة ناتجة من رفع رسوم وضرائب على قاعدة ضيقة أو على خدمات أساسية من دون قياس للأثر الاجتماعي والاقتصادي.

أي تقدير كبير للإيرادات غير النفطية يجب أن يرفق بمصدره القانوني، والجهة المحصلة، وخط أساس التحصيل السابق، والإجراء الذي سيحقق الزيادة، وتوقيت تحققها. إذا كانت الزيادة تحتاج قانونًا جديدًا أو نظامًا لم يصدر بعد، فلن أعاملها كإيراد مضمون.

6.3 الإيرادات المخصصة والرسوم والأرباح والتحويلات

سأطلب أن تظهر الإيرادات المخصصة ورسوم الخدمات وأرباح الشركات العامة والتحويلات والمنح وأي موارد مماثلة بصورة تسمح بتتبعها، وأن يكون أي استثناء من مبدأ شمولية الموازنة محددًا قانونًا ومفسرًا. الهدف هو منع تكون «جيوب مالية» يصعب على البرلمان والجمهور معرفة حجمها واستخدامها الحقيقي.

7. النفقات التشغيلية والاستثمارية

7.1 النفقات التشغيلية

سأفحص الإنفاق التشغيلي على أساس وظيفته وليس على أساس تسميته. الرواتب، المستلزمات، الصيانة، التحويلات، الدعم، خدمة الدين، والنفقات الإدارية ليست متساوية في طبيعتها أو قابليتها للضغط. سأميز بين النفقات الضرورية لاستمرار الخدمة وبين النفقات التي يمكن ضبطها أو إعادة تصميمها.

لن أدعم تخفيضًا أفقيًا عشوائيًا يساوي بين مستشفى ومديرية إدارية أو بين صيانة أصل حيوي وإنفاق غير أساسي. كما لن أتعامل مع أي زيادة تشغيلية باعتبارها سيئة بذاتها إذا كانت تمنع انهيار خدمة أو تحفظ أصلًا عامًا أو تعالج التزامًا قانونيًا؛ لكن يجب أن يكون السبب والكلفة والنتيجة واضحين.

7.2 النفقات الاستثمارية

الاستثمار العام لا يُقاس بعدد المشاريع المدرجة ولا بقيمة التخصيص وحدها. سأعطي الأولوية لتحليل «محفظة الاستثمار»: المشاريع المستمرة قبل الجديدة عندما تكون ذات جدوى وقابلة للإنجاز، كلف الإكمال، نسب الإنجاز، العقود القائمة، الاختناقات، وما إذا كان افتتاح أصل جديد سيخلق كلفة تشغيل وصيانة لم تُدرج في السنوات اللاحقة.

سأعارض إدراج مشاريع غير ناضجة لمجرد تحقيق توزيع سياسي أو جغرافي ظاهري، لأن المشروع غير الجاهز يحجز تخصيصًا ثم يتعثر، بينما تبقى الحاجة الخدمية من دون حل.

8. الرواتب والتوظيف والدعم والحماية الاجتماعية

8.1 التوظيف والرواتب

التوظيف العام ليس رقمًا سنويًا فقط؛ إنه التزام متعدد السنوات يشمل الراتب والمخصصات والتقاعد والتدريب والتجهيز ومكان العمل. لذلك سأتعامل مع أي توسع في التعيينات باعتباره قرارًا ماليًا طويل الأجل يجب أن يبرر بالحاجة الوظيفية الحقيقية، وبالهيكل التنظيمي، وبالفجوة في الكادر، وبالكلفة الكاملة على المدى المتوسط.

لن أدعم استخدام التوظيف الحكومي كأداة لمعالجة البطالة على نحو يفصل عدد الموظفين عن الحاجة المؤسسية. معالجة سوق العمل هي سياسة اقتصادية وتنموية أوسع، أما الموازنة فتحتاج ملاكًا يتناسب مع وظيفة الدولة وقدرتها المالية.

8.2 الإعانات والدعم

سأقيّم برامج الدعم بحسب هدفها، ومن يستفيد فعليًا، وكلفة إيصال كل دينار إلى المستفيد، وما إذا كان الدعم عامًا أم موجهًا. الدعم العام قد يكون ضروريًا في بعض الحالات، لكنه قد يصبح مكلفًا وغير عادل إذا استفادت منه الشرائح الأعلى استهلاكًا أكثر من الفئات المستهدفة.

أي إصلاح كبير للدعم يجب أن يتضمن بديلًا أو حماية انتقالية واضحة إذا كان سيؤثر على الغذاء أو الطاقة أو النقل أو الخدمات الأساسية. الإصلاح المالي الذي يخفض بندًا لكنه يرفع الفقر أو يقطع الوصول إلى خدمة أساسية من دون تعويض مناسب ليس إصلاحًا كاملًا.

8.3 الحماية الاجتماعية

سأحمي المخصصات الاجتماعية من التخفيضات العشوائية، لكني سأطالب في المقابل بقياس الاستهداف، والتغطية، والتكرار، والازدواج، وسرعة إيصال المنفعة. جودة الحماية الاجتماعية تعني أن تصل الموارد إلى من يحتاجها في الوقت المناسب، لا أن يكبر رقم البرنامج فقط.

9. العجز والدين العام والاقتراض والضمانات السيادية

9.1 العجز

لن أتعامل مع العجز كرقم منفصل عن سببه. قد يكون العجز مبررًا في ظروف استثنائية أو لتمويل استثمار عالي العائد، وقد يكون خطرًا إذا كان يغطي إنفاقًا جاريًا متكررًا بلا مسار إصلاح. سأطلب معرفة العجز المخطط، والعجز المتوقع في سيناريو نفطي محافظ، ومصدر التمويل، وأثره على السيولة والدين وخدمة الدين.

9.2 الدين العام

سأراجع رصيد الدين الداخلي والخارجي، آجال الاستحقاق، أسعار الفائدة، العملات، هوية الدائنين حيث يمكن الإفصاح قانونًا، وخدمة الدين المتوقعة. وسأرفض اختزال سلامة الدين بنسبة واحدة فقط؛ فقد يكون الرصيد قابلًا للإدارة لكن آجال الاستحقاق أو كلفة الفائدة أو التركيز في أدوات قصيرة الأجل مصدر خطر.

وزارة المالية تنشر بيانات وتقارير دورية عن الدين العام، وسأتعامل مع نشر هذه البيانات كبداية للرقابة لا نهايتها: المطلوب ربط الاقتراض بالغرض الذي موّله، وبما إذا كان الأصل أو البرنامج الممول قد تحقق، وبالكلفة التي ستتحملها الموازنات اللاحقة.

9.3 الاقتراض

عند عرض اقتراض جديد، سيكون الاختبار: لماذا لا يمكن تمويل الغرض من إعادة ترتيب الأولويات؟ هل الاقتراض لمشروع منتج أو لالتزام طارئ أم لتغطية عجز هيكلي؟ ما الكلفة الكاملة؟ ما شروط السداد؟ هل يوجد خطر سعر صرف؟ وما البديل؟

9.4 الضمانات السيادية

الضمان السيادي ليس «مجانيًا» لمجرد أنه لا يتطلب دفعًا فوريًا. إنه التزام احتمالي قد يتحول إلى دين فعلي. لذلك سأطلب بيان المستفيد، والغرض، والقيمة القصوى، وشروط الاستدعاء، واحتمال تحقق الضمان، والتزامات الجهة المضمونة، وأثره في المخاطر المالية العامة، ضمن الصلاحيات التي يحددها قانون الإدارة المالية والقوانين النافذة.

10. الاستثمارات العامة والمشاريع المتلكئة

سأتعامل مع المشروع الاستثماري بوصفه التزامًا ماليًا كامل الدورة: دراسة وتصميم وأرض وتعاقد وتنفيذ وتجهيز وتشغيل وصيانة. التخصيص السنوي ليس سوى جزء من الكلفة. لهذا لن يكون إدراج مشروع جديد كافيًا لإثبات الجدية ما لم تكن كلفته الكلية ومراحل تمويله واستعداده للتنفيذ واضحة.

بالنسبة للمشاريع المتلكئة، سأطلب تصنيفها قبل ضخ أموال إضافية فيها: مشروع متلكئ بسبب نقص التمويل، أو بسبب نزاع تعاقدي، أو ضعف التصميم، أو تغير الحاجة، أو فساد أو إخفاق إداري، أو سبب أمني أو عقاري. المعالجة تختلف باختلاف السبب. المشروع غير المجدي لا يصبح مجديًا لأن الدولة أنفقت عليه سابقًا.

11. تخصيصات المحافظات والعدالة في التوزيع

لن أتعامل مع «العدالة» بوصفها توزيعًا متساويًا على المحافظات، كما لن أقبل تخصيصات لا يمكن تفسيرها بمعيار علني. التوزيع العادل قد يحتاج مزيجًا من السكان، والفقر، والفجوة الخدمية، والحرمان المتراكم، وكلفة تقديم الخدمة، والأضرار أو الالتزامات الخاصة، والقدرة الواقعية على التنفيذ.

سأطالب بأن تُعرض معايير التوزيع بصورة تسمح للمواطن بمعرفة لماذا حصلت محافظته على تخصيص معين، وما الذي سيحدث إذا تغيرت البيانات. كما سأراقب الفارق بين التخصيص والتمويل الفعلي والإنفاق، لأن العدالة على الورق لا تتحقق إذا ظلت الأموال غير مطلقة أو غير منفذة.

عند وجود فروق كبيرة بين المحافظات، لن يكون السؤال «من أخذ أكثر؟» فقط، بل «هل الفرق مفسر بمعيار معلن ومشروع، وهل أدى إلى تقليص فجوة فعلية؟».

12. الالتزامات متعددة السنوات والصناديق والحسابات الخاصة والإنفاق خارج الموازنة

12.1 الالتزامات متعددة السنوات

العقد أو البرنامج الذي يمتد لسنوات يجب أن يُعرض بكلفته الكلية ومسار دفعاته، لا بكلفة السنة الأولى فقط. سأطلب إظهار الالتزامات التعاقدية القادمة حتى لا تبدو الموازنة الحالية أقل كلفة من حقيقتها ثم تكتشف الدولة لاحقًا أن جزءًا كبيرًا من موازناتها أصبح محجوزًا لقرارات سابقة.

12.2 الصناديق والحسابات الخاصة

وجود صندوق أو حساب خاص قد يكون له غرض مشروع، لكن يجب ألا يتحول إلى قناة مالية موازية تضعف شمولية الموازنة. سأطلب أساسه القانوني، موارده، مصروفاته، رصيده، قواعد السحب، جهة التدقيق، وكيف يظهر في التقارير المالية العامة.

12.3 الإنفاق خارج الموازنة

سأتعامل مع أي إنفاق أو التزام مالي خارج الجداول الرئيسية بحذر أعلى. المطلوب أولًا تحديد الأساس القانوني، ثم إدخاله في الصورة المالية الموحدة للدولة، بما يشمل الالتزامات المحتملة، ومتأخرات الدفع، والتزامات الشركات أو الهيئات العامة التي قد تعود في النهاية إلى الخزينة.

13. المشتريات والعقود والنفقات السرية أو الحساسة

13.1 المشتريات والعقود

الموازنة تخصص المال، لكن قيمة المال العام تتحدد أيضًا في مرحلة التعاقد. سأربط الرقابة على التخصيص بمخاطر الشراء: تجزئة العقود، التعاقد المباشر غير المبرر، التغيير المتكرر للأوامر، الكلف الإضافية، التأخير، ضعف المنافسة، والعقود التي تبدأ من دون جاهزية أو تمويل واقعي.

لن أطلب من البرلمان إدارة المناقصة أو اختيار المتعاقد؛ فهذا تدخل تنفيذي. لكن سأطلب بيانات تسمح بالرقابة على النتيجة: ماذا اشترت الدولة؟ بأي كلفة؟ ما مدة التنفيذ؟ ما نسبة الإنجاز؟ وما سبب أي زيادة أو تمديد جوهري؟

13.2 النفقات السرية أو الحساسة

قد توجد نفقات ذات طبيعة أمنية أو سيادية لا يمكن نشر تفاصيلها كاملة. السرية المشروعة لا تعني غياب الرقابة. سأدفع باتجاه أن تخضع هذه النفقات للحد الأعلى الممكن من الضبط والتدقيق القانوني، وأن تقتصر السرية على المعلومات التي يوجب القانون حمايتها، لا على أصل المبلغ أو المسؤولية أو وجود مسار تدقيق مختص حيث يسمح القانون.

14. المناقلات والتعديلات البرلمانية والتغييرات أثناء السنة

المناقلة أداة لتصحيح التخصيص، لكنها قد تصبح وسيلة لإفراغ الأولويات التي صوّت عليها المجلس إذا استُخدمت بلا ضوابط. سأفحص كل مناقلة جوهرية من حيث مصدر المبلغ، والغاية الجديدة، وأثرها على البرنامج الذي خُفِّض، وما إذا كانت تعالج حاجة طارئة أم تعوض تخطيطًا ضعيفًا.

عند اقتراح تعديل برلماني يترتب عليه عبء مالي، سألتزم بالإجراءات التي تفرض التشاور وأخذ رأي مجلس الوزراء وفق النظام الداخلي، وبالحدود الدستورية التي تمنع البرلمان من الحلول محل السلطة التنفيذية في إعداد الموازنة. وإذا كان التعديل يزيد الإنفاق الكلي، فسأتعامل معه باعتباره اقتراحًا للحكومة وفق المادة (62) من الدستور، لا أمرًا منفردًا بزيادة الصرف.

التعديلات الجوهرية أثناء السنة يجب ألا تمر كمعلومة جانبية. إذا تغيرت الإيرادات أو الالتزامات أو الأولويات على نحو يغيّر بنية الموازنة، فسأطالب باستخدام الأداة القانونية المناسبة، وإظهار الأثر على العجز والدين والبرامج، ومقارنة النسخة المعدلة بالأصل.

15. الحساب الختامي وتقارير التنفيذ وتقارير ديوان الرقابة المالية

الحساب الختامي هو الاختبار الذي يحول الموازنة من وعود وتقديرات إلى أرقام فعلية. سأتعامل مع إقراره ومناقشته بوصفه جزءًا أصيلًا من الرقابة المالية، لا إجراءً تاريخيًا منفصلًا عن الموازنة الجديدة.

سأقارن، على الأقل، بين المصدق والمعدل والفعلي في الإيرادات والنفقات والعجز، وبين التخصيص والتمويل والصرف في البرامج والمشاريع، وسأبحث عن التجاوزات والمبالغ غير المنفذة والمتأخرات والحسابات التي بقيت من دون تسوية.

تقارير وزارة المالية أثناء السنة توفر أساسًا دوريًا لمتابعة التنفيذ، وتقارير ديوان الرقابة المالية الاتحادي توفر منظور التدقيق المستقل وفق اختصاصه. لن أكتفي بالإحالة العامة إلى هذه التقارير؛ سأتابع الملاحظات المتكررة، وردود الجهات، وما إذا كان الخلل قد صُحح أم أعيد إنتاجه في سنة جديدة.

16. سياسة الحالات الصعبة

17. معايير علي زويد للتصويت على الموازنة

سأعلن موقفي من مشروع الموازنة على أساس اختبارات ثابتة، لا على أساس التفاوض على منافع محلية أو شخصية. لا يعني ذلك أن كل معيار يجب أن يكون مثاليًا حتى تمر الموازنة؛ الموازنات بطبيعتها مفاضلات. لكن توجد حدود لا ينبغي تجاوزها، ومعلومات لا يجوز التصويت من دونها إذا كانت جوهرية.

18. الشفافية المالية والنشر العام

الشفافية ليست نشر ملف ضخم لا يستطيع المواطن قراءته. هي أن تكون المعلومات كاملة وفي الوقت المناسب وقابلة للمقارنة والفهم. المعايير الدولية للشفافية المالية تركز على شمول التقارير ووضوحها وموثوقيتها وتوقيتها، وعلى الإفصاح عن المخاطر والالتزامات والنتائج الفعلية، لا عن الموازنة الأصلية وحدها.

وزارة المالية العراقية تنشر تقارير أثناء السنة وبيانات عن تنفيذ الموازنة والدين العام. سأستخدم ما هو منشور رسميًا، وسأدفع من خلال الأدوات النيابية المتاحة إلى تحسين انتظام النشر واتساق التصنيفات وقابلية المقارنة بين الموازنة والتنفيذ والحساب الختامي.

19. التزامات علي زويد القابلة للمحاسبة

20. مؤشرات المتابعة

لن أختزل الأداء المالي النيابي في عدد التصريحات أو الاعتراضات أو التعديلات. المؤشر الجيد يقيس ما إذا تحولت الرقابة إلى وضوح أو تصحيح أو قرار أفضل.

21. العلاقة بالحزمة التشريعية ورؤية العراق 2045

هذه الوثيقة واحدة من أربع وثائق في البرنامج النيابي لعلي زويد. وهي لا تكرر البرنامج السياسي ولا الحزمة التشريعية التي تضم مشروعات ومسودات القوانين؛ تلك الحزمة تجيب عن سؤال: ماذا أريد أن أشرّع أو أطور تشريعيًا؟ أما هذه الوثيقة فتجيب عن سؤال: كيف سأستخدم وظيفة النائب عندما يتعلق القرار بالمال العام؟

كما لا تحل هذه السياسة محل رؤية العراق 2045. الرؤية إطار استراتيجي وتنفيذي طويل المدى للدولة والحكومة، بينما تحدد هذه الوثيقة كيف يفحص النائب التمويل والنتائج والمخاطر والالتزامات المرتبطة بأي خطة حكومية، وكيف يحافظ على الفصل بين الرقابة النيابية والإدارة التنفيذية.