انتقل إلى المحتوى
POL-46

هذه وثيقة مقترحة للنقاش؛ لا تمثل قانونًا نافذًا.

البرنامج السياسي لعلي زويد · مشروع قانون · الاقتصاد والمالية والاستثمار والعمل

قانون ريادة الأعمال والشركات الناشئة والمشروعات الصغيرة والمتوسطة

إطار تشريعي موحد يحول دعم ريادة الأعمال من مبادرات متفرقة إلى منظومة قانونية قابلة للقياس: تعريف وتصنيف واضحان، تسجيل ورقمنة، تمويل منظم، نفاذ إلى الأسواق، حماية للمنافسة والمال العام، ومسار عملي للانتقال إلى الاقتصاد الرسمي.

إعداد:

رقم الوثيقة
POL-46
الإصدار
1.0
تاريخ النشر
7 تشرين الأول 2026
النطاق
جمهورية العراق

الملخص التنفيذي

لا يبدأ العراق من فراغ في دعم المشاريع الصغيرة. فقانون دعم المشاريع الصغيرة المدرة للدخل رقم (10) لسنة 2012 ما يزال نافذاً، وعدل بالقانون رقم (14) لسنة 2023، ثم صدرت في 2025 تعليمات جديدة لتسهيل تنفيذه. ويؤسس ذلك القانون صندوقاً في وزارة العمل والشؤون الاجتماعية ويوفر قروضاً لفئات محددة بهدف التشغيل. وفي الوقت نفسه يعمل قانون الشركات رقم (21) لسنة 1997 المعدل على تنظيم الأشكال القانونية للشركات، وطبقت وزارة العدل في 2025 نموذجاً موحداً لعقد الشركة البسيطة، بينما تدير وزارة التجارة خدمات إلكترونية لتسجيل الشركات.

لكن هذه المكونات لا تشكل بعد قانوناً عاماً لريادة الأعمال. فالإطار الحالي موزع بين قانون شركات، وقانون خاص لقروض التشغيل، وبرامج مصرفية، ومبادرات حكومية ودولية، وسياسات قيد الإعداد. وفي 2025 عملت وزارة التخطيط مع منظمة العمل الدولية على إعداد سياسة وطنية لتنمية المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وفي 2026 استمر العمل مع البنك الدولي على بيئة ريادة الأعمال ومع منظمة العمل الدولية على الانتقال إلى الاقتصاد الرسمي. كما وسع البنك المركزي أدوات تمويل المشروعات ضمن الاستراتيجية الوطنية للإقراض 2024–2029، وأطلق دليلاً للوصول إلى التمويل، ثم أعلن في تموز 2026 زيادة سقف مبادرة تمويل المشروعات الصغرى والصغيرة والمتوسطة وتخفيف بعض شروط الاقتراض.

الفجوة التشريعية الأساسية هي غياب إطار موحد يجيب عن أسئلة بسيطة لكنها حاسمة: ما المشروع متناهي الصغر أو الصغير أو المتوسط؟ ما الذي يجعل منشأة «شركة ناشئة» وليس مجرد شركة جديدة؟ كيف تسجل هذه الصفة وتستخدم بين الجهات؟ كيف تمنع الدولة ازدواج المنح والقروض؟ كيف تنتقل المنشآت غير الرسمية إلى التسجيل من دون عفو عن الغش أو حقوق العمال؟ وكيف يفتح التمويل ورأس المال الجريء والتمويل الجماعي بطريقة لا تتجاوز صلاحيات البنك المركزي وهيأة الأوراق المالية أو تعرض الجمهور لمخاطر منصات غير مرخصة؟

لذلك لا يقترح POL-46 إنشاء هيئة مستقلة جديدة وصندوق ضخم آخر. فهو ينشئ مجلس تنسيق وطني بأمانة فنية في وزارة التخطيط، ويعتمد السجلات والجهات التنفيذية والرقابية القائمة. ويحتفظ قانون رقم (10) لسنة 2012 بدوره كبرنامج خاص للقروض والتشغيل. كما يحافظ على اختصاص مسجل الشركات والبنك المركزي وهيأة الأوراق المالية والجهات القطاعية. الجديد هو الطبقة القانونية التي تربط هذه الأنظمة ببعضها وتمنح المستثمر ورائد الأعمال والدولة تعريفاً واحداً ومساراً واحداً للبيانات والبرامج.

ويتعمد المشروع عدم منح إعفاء ضريبي شامل أو حصة مشتريات ثابتة أو قرض مضمون تلقائياً. فهذه الأدوات تصبح مكلفة وعرضة للتحايل إذا منحت لمجرد صغر المنشأة. بدلاً من ذلك، يفرض القانون شفافية البرامج وتقييم فجوة السوق، ويتيح الضمان الائتماني الجزئي، ورأس المال الجريء، والتمويل الجماعي بعد تنظيمه، وتجزئة العقود الحكومية حيث يكون ذلك اقتصادياً، وخدمات الحاضنات وقسائم التطوير، والتسجيل المبسط، والانتقال المنظم إلى الاقتصاد الرسمي.

والنتيجة المقصودة هي تحويل «المشروع الصغير» من مستفيد ينتظر قرضاً حكومياً إلى منشأة لها هوية قانونية وبيانات قابلة للتحقق، يمكنها فتح حساب وتمويل نشاطها والمنافسة على عقد وبيع منتجاتها والنمو إلى منشأة أكبر. ويعامل القانون نجاح المشروع في تجاوز فئة «الصغير» بوصفه نتيجة إيجابية لا سبباً لفقدان مفاجئ لكل المزايا، عبر قواعد انتقال ومراجعة دورية للتصنيف.

الفجوة التشريعية

المشكلة الأولى هي تعدد التعريفات. فتعريف «المشروع الصغير» في قانون القروض الخاص بوزارة العمل صمم لغرض برنامج تشغيل محدد، ولا يكفي وحده لسياسة ائتمان أو إحصاء أو مشتريات أو رأس مال جريء. يحتاج العراق إلى تصنيف عام قابل للتحديث يقوم على العمالة والإيرادات والأصول وطبيعة القطاع، مع إبقاء كل قانون خاص حراً في استخدام تعريف أضيق لبرنامجه.

المشكلة الثانية هي غياب صفة قانونية واضحة للشركة الناشئة. الشركة الناشئة ليست اسماً دعائياً ولا مرادفاً للمشروع الصغير؛ هي منشأة حديثة نسبياً تبني منتجاً أو خدمة أو تقنية أو نموذج أعمال قابلاً للنمو والتوسع. عدم التمييز يبدد الدعم على منشآت تقليدية لا تحتاج أدوات الابتكار، أو يحرم مشروعاً مبتكراً من أدوات الاستثمار لمجرد أن لديه عدداً قليلاً من العاملين.

المشكلة الثالثة هي تجزؤ رحلة رائد الأعمال بين التسجيل والضرائب والضمان والتراخيص والتمويل والبرامج. الإصلاح الواقعي لا يعني إلغاء المؤسسات، بل ربطها رقمياً واعتماد رقم منشأة موحد ومبدأ «قدّم البيانات مرة واحدة»، ونشر خريطة قانونية دقيقة للإجراءات والرسوم والوقت.

المشكلة الرابعة هي هيمنة فكرة القرض الحكومي على دعم المشروعات. الائتمان مهم، لكنه ليس الأداة الوحيدة ولا المناسبة لكل مرحلة. الشركة الناشئة عالية المخاطر قد تحتاج رأس مال جريء لا قرضاً تقليدياً؛ والمشروع الصغير الذي يبيع للحكومة قد يحتاج تمويل فاتورة؛ والمنشأة غير الرسمية قد تحتاج محاسبة مبسطة وتسجيلاً لا منحة. القانون يفصل بين هذه الأدوات ويضع كل واحدة تحت الجهة المنظمة لها.

المشكلة الخامسة هي خطر التحايل والمحاباة. أي حوافز خاصة يمكن أن تدفع شركة كبيرة إلى تقسيم نشاطها إلى كيانات أصغر أو استخدام مالك صوري، ويمكن أن تتحول الحاضنات والمنح إلى أبواب لتوزيع أموال من دون نتائج. لذلك يربط المشروع التصنيف بمفهوم «الوحدة الاقتصادية»، ويشترط الإفصاح عن الدعم وتعارض المصالح والتقييم ونشر النتائج واسترداد المنفعة عند الغش.

التصميم التشريعي

الخيارات الأساسية في POL-46
المسألةالخيار التشريعيسبب الاختيار
المؤسسة القائدةمجلس تنسيق بأمانة في وزارة التخطيطمنع إنشاء هيئة جديدة تكرر عمل التجارة والعمل والبنك المركزي وهيأة الأوراق المالية.
التصنيفنظام وطني متجدد يعتمد العمالة والإيراد والأصولتجنب تجميد أرقام مالية تتآكل بالتضخم أو تختلف بين القطاعات.
الشركة الناشئةصفة مؤقتة بمعايير الابتكار والعمر والاستقلالالتمييز بين النشاط الجديد التقليدي والمنشأة القابلة للنمو والابتكار.
قانون 10 لسنة 2012يبقى نافذاً كبرنامج خاصمنع هدم صندوق قائم وبرامج قروض حديثة التعديل والتعليمات.
التمويلمزيج: ائتمان، ضمان جزئي، رأس مال جريء، تمويل جماعي منظماختلاف الاحتياجات بين المشروع المستقر والشركة الابتكارية.
الضرائبلا إعفاء شامل تلقائيتفادي تجزئة الشركات وضياع الإيراد؛ التبسيط يعالج في التشريع الضريبي.
المشترياتتجزئة العقود وشروط متناسبة بلا حصة ثابتة في هذا القانونتوسيع المنافسة مع إبقاء نسب الأفضلية لقانون المشتريات المختص.
الاقتصاد غير الرسميمسار انتقال وتسوية للمخالفات الإدارية البسيطةتشجيع التسجيل من دون عفو عن الغش أو حقوق العمال والمستهلكين.

يتبنى المشروع منهجاً تشريعياً «خفيف المؤسسة قوي القواعد»: الدولة تضع تعريفاً موحداً، تسجل الصفة، تربط البيانات، تنظم الدعم، وتفتح السوق؛ لكنها لا تدير كل مشروع ولا تتحول إلى مقرض مباشر شامل ولا تضمن نجاح الأعمال. المخاطرة التجارية تبقى على المؤسس والممول، بينما تقع على الدولة مسؤولية أن تكون القواعد واضحة والبيانات قابلة للتحقق والمنافسة عادلة.

نص مشروع القانون

باسم الشعب
رئاسة الجمهورية
بناءً على ما أقره مجلس النواب طبقاً لأحكام الدستور، يصدر القانون الآتي:

الأسباب الموجبة

لغرض تنمية القطاع الخاص وتوسيع قاعدة المشروعات المنتجة وتشجيع ريادة الأعمال والابتكار، وتوحيد تعريف وتصنيف المشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة، وتنظيم صفة الشركات الناشئة، وتيسير التسجيل والانتقال إلى الاقتصاد الرسمي، وتحسين الوصول إلى التمويل والأسواق والمشتريات والخدمات، وتنسيق البرامج العامة ومنع ازدواج الدعم والمحاباة، مع الحفاظ على صلاحيات الجهات الرقابية والقوانين الخاصة وحماية حقوق العمال والمستهلكين والمال العام؛ شُرّع هذا القانون.

المذكرة التفسيرية

1. لماذا قانون جديد بدلاً من توسيع قانون القروض؟

قانون رقم (10) لسنة 2012 صمم أساساً كقانون تشغيل وقروض لفئات محددة تحت وزارة العمل. أما ريادة الأعمال الحديثة فتتجاوز القرض إلى التسجيل والابتكار ورأس المال الجريء والمشتريات والتصدير والبيانات والتمويل الرقمي. توسيع القانون الخاص ليحكم كل هذه المسائل سيحمل وزارة العمل اختصاصات ليست من طبيعتها وسيخلق تعارضاً مع التجارة والبنك المركزي وهيأة الأوراق المالية. لذلك يبقى القانون الخاص في مجاله، ويأتي POL-46 كإطار عام فوق البرامج المختلفة لا بديلاً عنها.

2. لماذا لا ينشئ القانون «هيئة وطنية» مستقلة؟

المشكلة العراقية في هذا الملف هي تعدد الجهات لا غيابها. وزارة التجارة تسجل الشركات، وزارة العمل تدير صندوقاً للقروض، وزارة التخطيط تقود السياسة الوطنية، البنك المركزي ينظم التمويل، وهيأة الأوراق المالية تنظم سوق رأس المال. إنشاء هيئة جديدة تنفذ كل شيء سيتطلب نقل صلاحيات وموظفين وموازنات وسيزيد طبقة الموافقات. المجلس المقترح ينسق ويوحد البيانات والسياسة، بينما يبقى التنفيذ لدى المؤسسة المختصة.

3. الشركة الناشئة صفة وليست شكلاً قانونياً جديداً

يمكن للشركة الناشئة أن تتخذ أحد الأشكال القانونية التي يجيزها قانون الشركات. القانون لا يخلق نوع شركة موازياً لمسجل الشركات، بل يضيف «صفة» زمنية مرتبطة بالابتكار وقابلية النمو. وهذا يسمح بمنحها خدمات أو أدوات تمويل مناسبة من دون إعادة كتابة قانون الشركات داخل هذا القانون، ويمنع بقاء منشأة ناضجة تحت مظلة «ناشئة» إلى ما لا نهاية.

4. الحوافز ليست إعفاءات مفتوحة

الإعفاء الضريبي الواسع سهل الإعلان وصعب الضبط، وقد يشجع الشركات القائمة على إعادة تأسيس نفسها أو تجزئتها. لذلك يقصر المشروع نفسه على المبادئ والتبسيط، ويترك الضريبة لقانون النظام الضريبي. وبالمثل لا يضع نسبة إلزامية للمشتريات؛ بل يزيل الحواجز التي تمنع المشروعات من المنافسة، مثل العقود الضخمة غير المجزأة ومتطلبات الخبرة والضمان غير المتناسبة.

5. التمويل: من القرض إلى سوق متعدد الأدوات

المشروع يفصل بين الائتمان المنظم من البنك المركزي وبين الاستثمار المنظم من هيأة الأوراق المالية. القرض يناسب المنشأة ذات التدفقات المتوقعة، بينما رأس المال الجريء يناسب المشروع الذي قد يخسر أو ينمو بسرعة. التمويل الجماعي يمكن أن يوسع الوصول لكنه يحمل مخاطر احتيال عالية؛ لذا لا يسمح به القانون للجمهور قبل صدور قواعد ترخيص وإفصاح وفصل أموال المستثمرين.

6. الانتقال إلى الرسمية

تجربة العراق الحديثة في دليل تسجيل الأعمال، ومسار إعداد استراتيجية الانتقال إلى الاقتصاد الرسمي، تؤكد أن التسجيل لا ينجح بالعقوبة وحدها. المنشأة الصغيرة تحتاج إلى عملية أبسط وفائدة واضحة من التسجيل: حساب وتمويل وعقد رسمي وضمان للعاملين وإمكانية نمو. وفي المقابل لا يجوز أن يتحول الانتقال إلى عفو عن غسل الأموال أو الاحتيال أو انتهاكات العمل؛ لذلك يقتصر على المخالفات الإدارية البسيطة ويشترط الإفصاح الصحيح.

7. منع فخ «البقاء صغيراً»

قد تؤدي الحوافز المبنية على حد عددي حاد إلى أن يتجنب صاحب المشروع توظيف العامل الحادي عشر أو زيادة المبيعات حتى لا يفقد المزايا. يعالج المشروع هذا الخطر بتصنيف متعدد المؤشرات ومراجعة دورية وفصل صفة «الناشئة» عن «الصغيرة»، وبإمكانية أن تصمم الأنظمة فترات انتقال تدريجية بدلاً من قطع جميع الخدمات فور تجاوز حد واحد.

الأثر المالي والتنفيذي

لا يضع المشروع رقماً افتراضياً لصندوق أو قروض. حجم أي برنامج ضمان أو منحة أو قسائم خدمات يجب أن يقرر في الموازنة بعد تقدير عدد المستفيدين وفجوة السوق ونسبة المخاطر. وهذا أكثر انضباطاً من إدخال رأسمال ضخم في نص القانون ثم تركه بلا تمويل أو تحديث.

الكلفة الثابتة الأساسية للقانون تتعلق بالربط الرقمي والسجل والنافذة، وأمانة المجلس، وتطوير قواعد البيانات، وتدريب الجهات المشاركة. ويمكن تخفيضها بإعادة استخدام منصة تسجيل الشركات والبنى الرقمية الحكومية بدلاً من بناء نظام مستقل. أما تكلفة الضمانات والمنح والحاضنات فهي تكلفة برامجية متغيرة لا تبدأ إلا بتخصيص مصادق عليه.

تلزم المادة (99) وزارتي التخطيط والمالية بإعداد نموذج كلفة لثلاث سنوات خلال 180 يوماً. يجب أن يميز النموذج بين: كلفة تأسيس وربط رقمي لمرة واحدة؛ كلفة تشغيل سنوية؛ ضمانات ائتمانية احتمالية لا تعادل قيمة القروض المضمونة؛ منح وقسائم فعلية؛ موارد معاد استخدامها من برامج قائمة؛ ومساهمات أو منح دولية. كما يجب احتساب مخاطر التعثر والالتزامات المحتملة بصورة ظاهرة في التقارير المالية.

الأثر الإداري المتوقع: تقليل تكرار البيانات والوثائق، تحسين قدرة الجهات على معرفة من حصل على دعم سابق، بناء إحصاء موحد للقطاع، وخفض الحاجة إلى مراجعات يدوية. ولا يفترض القانون أن الرقمنة وحدها تحل مشكلات التسجيل؛ لذلك يضمن قنوات مساعدة حضورية للأشخاص الذين لا يستطيعون استخدام الخدمات الرقمية.

المرجعية المقارنة

يستفيد المشروع من ثلاثة خطوط دولية من دون نسخ نموذج أجنبي حرفياً. الأول هو توصية منظمة العمل الدولية رقم (204) بشأن الانتقال من الاقتصاد غير الرسمي إلى الرسمي، التي تربط تبسيط التسجيل والحوافز بالحقوق والضمان الاجتماعي والامتثال. الثاني هو أدلة الأونسيترال للمشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة، ولا سيما السجل التجاري والأشكال المبسطة والوصول إلى الائتمان. والثالث هو تجارب «قانون الشركات الناشئة» التي تمنح صفة زمنية ومعايير واضحة، ومن أمثلتها التجربة التونسية منذ 2018.

لكن المشروع يختلف عن بعض قوانين الشركات الناشئة في نقطة مقصودة: لا يجعل الإعفاء الضريبي قلب القانون. بيئة العراق القانونية والمالية تحتاج أولاً إلى ضبط التسجيل والبيانات والتمويل والمنافسة ومنع تعدد الجهات. ويمكن بعد استقرار السجل ووجود بيانات عن أداء الشركات الناشئة تقييم أي حافز ضريبي محدد ضمن قانون الضرائب على أساس كلفته ونتيجته.

المصادر والمراجع

  1. دستور جمهورية العراق — مجلس النواب العراقيالمادتان 25 و26 بشأن إصلاح الاقتصاد وتشجيع القطاع الخاص والاستثمار، إضافة إلى المبادئ الدستورية العامة ذات الصلة.
  2. قانون الشركات رقم (21) لسنة 1997 مع تعديلاته — وزارة العدلالإطار العام لتأسيس الشركات وإدارتها.
  3. الوقائع العراقية العدد 4554 — قانون رقم (17) لسنة 2019 لتعديل قانون الشركاتتأكيد تعديل قانون الشركات النافذ.
  4. وزارة العدل — اعتماد نموذج عقد الشركات البسيطة في دوائر الكتاب العدولإجراء 2025 لتوحيد وتبسيط توثيق عقد الشركة البسيطة استناداً إلى المادة 183 من قانون الشركات.
  5. قانون دعم المشاريع الصغيرة المدرة للدخل رقم (10) لسنة 2012 — قاعدة التشريعات العراقيةالقانون الخاص القائم لصندوق دعم المشاريع والقروض، وهو ساري.
  6. الوقائع العراقية العدد 4728 — قانون رقم (14) لسنة 2023التعديل الأول لقانون دعم المشاريع الصغيرة المدرة للدخل.
  7. الوقائع العراقية العدد 4838 — تعليمات رقم (2) لسنة 2025تعليمات تسهيل تنفيذ قانون دعم المشاريع الصغيرة المدرة للدخل.
  8. دائرة تسجيل الشركات — وزارة التجارةمنصة التسجيل والخدمات الرقمية للشركات.
  9. منظمة العمل الدولية — دليل تسجيل المشاريع والأعمال الصغيرة في العراق، 2025دليل عملي أطلق مع وزارة التجارة لتبسيط التسجيل وتشجيع الانتقال إلى الاقتصاد الرسمي.
  10. وزارة التخطيط — إعداد السياسة الوطنية لتنمية المشاريع الصغيرة والمتوسطة، 2025تأكيد وجود مسار حكومي لإعداد سياسة وطنية ومعالجة تحديات التمويل والتشريعات والمؤسسات.
  11. وزارة التخطيط — دعم ريادة الأعمال مع البنك الدولي، 5 تموز 2026تأكيد استمرار العمل على بيئة الأعمال وريادة الأعمال ومعالجة العوائق القانونية والتنظيمية.
  12. منظمة العمل الدولية — العراق يتقدم نحو استراتيجية وطنية للانتقال إلى الاقتصاد الرسمي، 2 أيلول 2026مرجعية حديثة للربط بين التسجيل والحماية الاجتماعية والإنتاجية والسياسة الوطنية.
  13. البنك المركزي العراقي — الاستراتيجية الوطنية للإقراض المصرفي 2024–2029الإطار الوطني لتطوير الائتمان المصرفي.
  14. البنك المركزي العراقي — دليل تمويل المشاريع، 17 آب 2025تسهيل الوصول إلى تمويل المشروعات المتوسطة والصغيرة ومتناهية الصغر.
  15. البنك المركزي العراقي — تعزيز مبادرات تمويل المشروعات الصغرى والصغيرة والمتوسطة، 9 تموز 2026تأكيد توسيع السيولة والضوابط وتبسيط الوصول إلى التمويل.
  16. البنك المركزي العراقي — الرقابة على المؤسسات المالية غير المصرفيةضوابط شركات تمويل المشاريع المتوسطة والصغيرة والمتناهية الصغر وغيرها من الأنشطة غير المصرفية.
  17. هيأة الأوراق المالية العراقية — عن الهيأةتحديد اختصاص الهيأة بتنظيم سوق رأس المال وحماية المستثمرين.
  18. هيأة الأوراق المالية — استراتيجية 2026–2028اتجاه حديث لاستكمال البنية التشريعية والتنظيمية وتطوير أدوات سوق رأس المال.
  19. UNCITRAL — Legislative Guide on Limited Liability Enterprises (2021)مرجع مقارن لتبسيط الأشكال القانونية ودخول المشروعات الصغيرة إلى الاقتصاد الرسمي.
  20. UNCITRAL — Micro, Small and Medium-sized Enterprisesمراجع دولية للسجل التجاري، الوصول إلى الائتمان، المنشآت ذات المسؤولية المحدودة، والإعسار المبسط.
  21. ILO Recommendation No. 204 — Transition from the Informal to the Formal Economyمرجعية دولية لتبسيط التسجيل مع الحفاظ على حقوق العمال والضمان والامتثال.
  22. Startup Tunisia — Startup Actتجربة مقارنة في منح صفة قانونية مؤقتة للشركات الناشئة وربطها بمعايير وحوافز محددة.

تم الرجوع إلى المصادر القانونية والمؤسسية المتاحة حتى تاريخ تحديث الوثيقة. ولا تعد الإشارات المقارنة بديلاً عن النصوص العراقية النافذة أو عن الاختصاص الدستوري للجهات العراقية.

البرنامج السياسي لعلي زويد · POL-46 · الإصدار 1.0

عم تبحث؟

ابحث في المحتوى المنشور على الموقع.