قانون حماية البيئة والعمل المناخي والتنوع الحيوي

السياق الدستوري والتشريعي الحالي

ينطلق التشريع من المادة (33) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 التي تقر الحق في ظروف بيئية سليمة وتلزم الدولة بحماية البيئة والتنوع الأحيائي. وتضع المادة (114/ثالثاً) رسم السياسة البيئية ضمن الاختصاصات المشتركة بالتعاون مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، فيما تنظم المادة (115) أولوية قانون الإقليم في حالة الخلاف ضمن الصلاحيات المشتركة. لهذا يتعين أن يكون أي قانون اتحادي بيئي حديث واضحاً في الوظائف الاتحادية المشتركة — المعايير الوطنية، التنسيق، البيانات، الالتزامات الدولية والآثار العابرة للحدود — مع احترام البنية الدستورية.

القانون البيئي الاتحادي النافذ عند إعداد هذه الوثيقة هو قانون حماية وتحسين البيئة رقم (27) لسنة 2009. وقد أنشأ مجلس حماية وتحسين البيئة وصندوق حماية البيئة، وأرسى المسؤولية عن الضرر وآليات الإنذار والغلق والغرامة، لكنه سبق اتفاق باريس، والتطور الحديث في الشفافية المناخية، والإطار العالمي للتنوع الحيوي، والحاجة إلى تقييم بيئي استراتيجي ونظم رقمية للإفصاح والامتثال. كما شهد مجلس النواب في 2024–2025 قراءات ومناقشات لتشريع بيئي جديد، واستمرت في 2026 دعوات ومداولات لتقوية أدوات التنفيذ والعقوبات ومعالجة التلوث المؤسسي والمائي.

توجد منظومة تنظيمية مهمة لا ينبغي نسفها عند استبدال القانون، منها أنظمة وتعليمات الانبعاثات والتقييم البيئي والمحميات الطبيعية والسلامة الأحيائية والشرطة البيئية. لذلك يعتمد المشروع انتقالاً قانونياً يحافظ على نفاذها بقدر عدم تعارضها، إلى أن تعدل أو تستبدل تدريجياً.

السياسة التشريعية

يعتمد المشروع نموذج القانون الإطاري الشامل بدلاً من قانون قصير يعتمد كلياً على التعليمات. فهو يثبت في القانون نفسه المبادئ والحقوق والاختصاصات وأدوات التقييم والتصريح والإنفاذ والمسؤولية والمناخ والتنوع الحيوي، ويترك التفاصيل الفنية المتغيرة — مثل جداول الملوثات وحدود القياس ونماذج التصاريح — للأنظمة والتعليمات.

ولا يعيد المشروع كتابة التشريعات القطاعية. فالنفايات والاقتصاد الدائري والمواد الخطرة تعالج تفصيلاً في POL-55، والمياه في POL-52 وPOL-53، والطاقة في POL-49 إلى POL-51، والتخطيط العمراني في POL-56، والبناء في POL-58، والتعدين في POL-61. وظيفة هذا القانون هي تحديد الحد البيئي الأفقي الذي يجب أن تحترمه تلك القطاعات وتوفير آلية واحدة للتقييم والامتثال والمسؤولية.

الأسباب الموجبة

لضمان الحق الدستوري في العيش في ظروف بيئية سليمة، وتطوير الأدوات القانونية لمنع التلوث ومعالجته، وتحديث نظام تقييم الأثر والتصاريح والرقابة والمسؤولية البيئية، ووضع أساس قانوني متكامل لتنفيذ التزامات جمهورية العراق في العمل المناخي والتنوع الحيوي، وحماية الموارد الطبيعية والصحة العامة، ورفع كفاءة التنسيق بين السلطات والجهات القطاعية، شرع هذا القانون.

المذكرة التفسيرية

1. لماذا يحتاج العراق إلى استبدال القانون العام للبيئة؟

قدم قانون رقم (27) لسنة 2009 أساساً مهماً لحماية البيئة، وأنشأ مؤسسات ما زالت ذات قيمة، من بينها مجلس حماية وتحسين البيئة وصندوق حماية البيئة، وقرر المسؤولية عن الضرر البيئي ووسائل الإنذار والغلق والغرامة. المشكلة ليست أن كل ما فيه أصبح غير صالح، بل أن نطاق المخاطر والالتزامات التنظيمية اتسع منذ صدوره: تغير المناخ أصبح جزءاً من التخطيط الوطني والتمويل الدولي؛ العراق صار طرفاً في اتفاق باريس؛ متطلبات الشفافية والجرد المناخي أصبحت أكثر تفصيلاً؛ التنوع الحيوي بات مرتبطاً بإطار عالمي جديد؛ كما أن الرقابة الحديثة تعتمد على الإفصاح الرقمي، وسجلات الملوثات، والتقييم الاستراتيجي، وتراكم الآثار، والربط بين الترخيص والتفتيش.

لهذا يتبنى المشروع «الاستبدال مع الاستمرارية»: يستبدل القانون العام القديم، لكنه لا يهدم اللوائح والمؤسسات التي تعمل. يستمر الصندوق بدلاً من إنشاء صندوق جديد، وتستمر الشرطة البيئية، وتبقى أنظمة المحميات والسلامة الأحيائية والانبعاثات نافذة بالقدر غير المتعارض إلى حين تحديثها. وبهذا يقل خطر الفراغ التنظيمي والكلفة الإدارية.

2. الاختصاص الدستوري

أهم قيد قانوني على التصميم هو أن رسم السياسة البيئية ليس اختصاصاً اتحادياً حصرياً، بل اختصاص مشترك وفق المادة (114/ثالثاً) من الدستور. لذلك لا يفترض المشروع أن الوزارة الاتحادية تستطيع إلغاء التشريعات الإقليمية أو إدارة كل ملف محلي مباشرة. ويحدد بدلاً من ذلك وظائف اتحادية واضحة: الالتزامات الدولية، النظام الوطني للبيانات والجرد، المسائل العابرة للحدود، التنسيق، الحد الأدنى من المعايير في نطاق الاختصاص، والرقابة على الأنشطة التي تخضع قانوناً للسلطات الاتحادية، مع آليات تنسيق مع الأقاليم.

3. من الترخيص المنفصل إلى الإدارة المتكاملة للأثر

يعالج المشروع أحد مواطن الضعف الشائعة في التشريعات القديمة: فحص كل ملوث أو تصريح بصورة منفصلة. التصريح البيئي المتكامل ينظر إلى الأثر الكلي للمنشأة، حتى لا يؤدي خفض الانبعاثات الهوائية مثلاً إلى نقل الملوث إلى مياه الصرف أو التربة. كما يفرض تقييم البدائل والآثار التراكمية ومنع تجزئة المشروعات بقصد الهروب من مستوى أعلى من التقييم.

4. التقييم البيئي الاستراتيجي

تقييم الأثر التقليدي يأتي غالباً بعد اختيار موقع المشروع واتجاه السياسة؛ حينها تصبح البدائل الحقيقية محدودة. التقييم الاستراتيجي يسبق ذلك ويطبق على الخطط والبرامج الكبرى — مثل استعمالات الأراضي والطاقة والنقل — فيسمح بمقارنة البدائل قبل أن تتحول إلى التزامات مالية ومكانية يصعب الرجوع عنها. المشروع لا يخضع كل قرار إداري بسيط لهذا الإجراء، بل يترك العتبات والفئات للنظام.

5. العمل المناخي من الالتزام الدولي إلى دورة داخلية قابلة للمساءلة

انضم العراق إلى اتفاق باريس بقانون الانضمام رقم (31) لسنة 2020، وسُجلت مصادقته دولياً في 2021. وفي 13 تشرين الثاني 2025 سجلت أمانة اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية NDC 3.0 للعراق كوثيقة نشطة. وتبين الوثيقة هدفاً غير مشروط قدره 3% بحلول 2030 مقارنة بمسار العمل المعتاد، وهدفاً غير مشروط يصل إلى 5% بحلول 2035، وهدفاً مشروطاً يصل إلى 17% بحلول 2035، ليصل مجموع الطموح المشروط وغير المشروط إلى 22%.

القانون لا يحول هذه النسب إلى عقوبات مباشرة على القطاعات أو المنشآت؛ لأن المساهمة الوطنية أداة دولة تحتاج ترجمة قطاعية وتمويلاً وبيانات. بدلاً من ذلك، يلزم بدورة مؤسسية: إعداد NDC، إقرارها، خطط تنفيذ قطاعية، جرد وطني، قياس وإبلاغ وتحقق، تقرير تقدم، وخطة تكيف وطنية. هذه البنية تبقى صالحة حتى عندما تتغير النسب في مساهمات لاحقة.

6. التكيف بوصفه أولوية أمن خدمات

تظهر وثائق وزارة البيئة أن خطة التكيف الوطنية للعراق استهدفت بناء إطار استراتيجي حتى 2035، وأن العمل المحلي شمل محافظات متعددة. لذلك يعطي المشروع التكيف وزناً موازياً للتخفيف: تقييم المخاطر، خطط محلية، مرونة البنية التحتية، موجات الحر، الجفاف، العواصف الغبارية، والحلول القائمة على الطبيعة. والغاية هي منع تحول العمل المناخي إلى ملف كربون فقط بينما تعاني الخدمات والسكان من آثار مناخية مباشرة.

7. المادة السادسة وأسواق الكربون

يسمح اتفاق باريس بتعاون دولي في نتائج التخفيف، لكن السماح بنقل تخفيضات باسم الدولة من دون سجل وتفويض وقواعد منع الازدواج قد يضر بالمصلحة الوطنية ويضعف سلامة المحاسبة. لذلك يشترط المشروع تفويضاً سيادياً، وسجلاً وطنياً، والتحقق من القياس، وعدم احتساب التخفيض ذاته أكثر من مرة. ولا يعتبر تسجيل مشروع كربوني ملكية دائمة في مورد عام أو ضماناً حكومياً للعائد.

8. التنوع الحيوي: من «حماية أنواع» إلى حماية النظم البيئية

العراق طرف في اتفاقية التنوع البيولوجي منذ 2009 وبروتوكول قرطاجنة منذ 2014. المشروع لا يقتصر على منع الصيد، بل يربط حماية الأنواع بالموائل والممرات البيئية والأهوار والأراضي الرطبة واستعادة النظم ومكافحة الأنواع الغازية. كما يفرض أن تكون حملات التشجير مبنية على الموارد المائية والأنواع المحلية ونسب البقاء، لأن زيادة عدد الأشجار في حد ذاتها ليست مؤشراً كافياً على الاستعادة البيئية.

9. الموارد الوراثية وبروتوكول ناغويا

تظهر سجلات اتفاقية التنوع البيولوجي أن العراق ليس طرفاً في بروتوكول ناغويا بشأن الحصول على الموارد الجينية وتقاسم المنافع حتى تاريخ هذه الوثيقة. لذلك لم ينسب المشروع إلى العراق التزامات غير نافذة. ومع ذلك يستطيع القانون الوطني تنظيم جمع الموارد الوراثية ونقلها واستخدامها التجاري ووضع شروط لتقاسم المنافع؛ وهي حماية داخلية مشروعة ومستقلة عن قرار الانضمام المستقبلي إلى البروتوكول.

10. المسؤولية البيئية والاستعادة

يحافظ المشروع على الفكرة القوية الموجودة في قانون 2009: مسبب الضرر مسؤول عن إزالته وإعادة الحال. ويطورها إلى «تسلسل استعادة» يفضل الإصلاح الفعلي للنظام البيئي على التعويض النقدي وحده. إذا تعذر الإصلاح الكامل، تضاف استعادة تكميلية أو تعويضية مرتبطة بالأثر، ثم يحسب التعويض النقدي وفق منهجية معلنة. هذا يقلل احتمال تحول المخالفة البيئية إلى كلفة مالية يمكن إدراجها ببساطة ضمن كلفة التشغيل.

11. العقوبات المتناسبة

حدود الغرامات القديمة لم تعد كافية وحدها لقطاع يضم منشآت صغيرة ومجمعات صناعية ونفطية كبيرة. لذلك يجمع المشروع بين أدوات متعددة ويمنح الأولوية للتصحيح والاستعادة، مع غرامات أعلى للمخالفات الجسيمة والمستمرة. العقوبات الجزائية تقتصر على الوقائع التي تستحق التجريم بطبيعتها، مثل إطلاق مادة خطرة عمداً على نحو يخلق خطراً جسيماً أو تزوير البيانات لإخفاء الخطر، بينما تبقى المخالفات الإجرائية البسيطة في المجال الإداري.

12. العلاقة بقانون النفايات والقطاعيات الأخرى

لا يفصل هذا القانون تقنيات جمع النفايات وفرزها ومدافنها ومسؤولية المنتج والاقتصاد الدائري؛ فتلك موضوعات POL-55. كما لا يكرر قواعد تخصيص المياه أو تنظيم مرافق ماء الشرب والصرف الصحي أو سوق الكهرباء أو النفط والغاز أو التعدين. لكنه يطبق عليها جميعاً من زاوية تقييم الأثر والتلوث والمناخ والتنوع الحيوي والمسؤولية. هذا الفصل يمنع تضخم القانون العام ويقلل التعارض.

المواءمة مع التشريعات القائمة

مؤشرات الامتثال القانونية

المقارنة الدولية المختصرة