انتقل إلى المحتوى
POL-59

هذه وثيقة مقترحة للنقاش؛ لا تمثل قانونًا نافذًا.

البرنامج السياسي لعلي زويد
مشروع قانون مقترح · الطاقة والبنية التحتية والمياه والبيئة والعمران

قانون الإسكان الاجتماعي وتسوية المناطق العشوائية والتجديد الحضري

إعداد:

رقم الوثيقة
POL-59
الإصدار
1.0
تاريخ النشر/التحديث
7 تشرين الأول 2026
النطاق
جمهورية العراق

الملخص التنفيذي

يبني المشروع منظومة قانونية واحدة لثلاث مشكلات مترابطة: نقص السكن الميسر، واتساع تجمعات السكن غير الرسمي، وتدهور أحياء قائمة تحتاج إلى تجديد لا إلى هدم شامل. ويعتمد المؤسسات الموجودة فعلاً — المجلس الوطني للإسكان، دائرة الإسكان، صندوق الإسكان العراقي، الجهات المحلية والتسجيل العقاري — بدلاً من إنشاء جهاز موازٍ. كما يفصل بين حق الملكية وبين الاستحقاق الاجتماعي: لا تتحول واقعة التجاوز إلى سند ملكية، وفي المقابل لا يجوز أن تعالج الدولة الفقر الحضري بإخلاء تعسفي أو نقل الأسر إلى مواقع معزولة وغير مخدومة.

يركز القانون على الاستهداف حسب الدخل والأصول والحاجة السكنية، ويتيح سلة أدوات تشمل الإيجار الاجتماعي، والإيجار المنتهي بالتملك، والأرض المخدومة المرتبطة بتمويل البناء، وتحسين المسكن، والتسوية التدريجية للحيازة. وفي المناطق غير الرسمية تكون القاعدة «التأهيل أولاً» حيثما كان الموقع آمناً وقابلاً للدمج، مع إعادة التوطين للمواقع عالية الخطر أو المتعارضة جوهرياً مع مرفق عام أو حق خاص. أما التجديد الحضري فيربط الاستثمار بحماية السكان من الإقصاء، وحصة للسكن الميسر عند استخدام الأرض أو الدعم العام، وضمانات للتعويض والعودة أو الأولوية عند النقل.

خط الأساس الحالي

أعادت البيانات والسياسات المنشورة خلال 2025–2026 تشكيل صورة ملف السكن في العراق. فقد بلغ عدد السكان في نتائج تعداد 2024 نحو 46.1 مليون نسمة، مع نسبة تحضر قدرها 70.2% ومتوسط حجم أسرة 5.77 فرد. وتوضح سياسة الإسكان الوطنية 2025–2030 أن التعداد وحده لا يقيس «العجز الملائم» لأنه يحصي أنماطاً سكنية غير مناسبة، ولذلك قدرت السياسة الفجوة بنحو 2.3 مليون وحدة عند أخذ الاكتظاظ ومؤشرات الملاءمة في الاعتبار. وفي المقابل تبقى نتائج تحديث مسح تجمعات السكن العشوائي 2021–2022 — المنشورة رسمياً في 2023 — أساساً مكانياً مهماً، إذ سجلت 4,679 تجمعاً ونحو 3.725 مليون ساكن، وكان لبغداد أكثر من ألف تجمع.

46.1 مليونسكان العراق في تعداد 2024
70.2%نسبة سكان الحضر
نحو 2.3 مليونتقدير فجوة السكن الملائم في سياسة 2025–2030
4,679تجمع سكن غير رسمي في مسح 2021–2022

كما دخلت الدولة مرحلة تنفيذية جديدة: أطلقت سياسة الإسكان الوطنية 2025–2030، وواصل المجلس الوطني للإسكان اجتماعاته في 2026، وبدأ إعداد الخطة التنفيذية للسياسة، فيما أكد مجلس النواب في آب 2026 أن الحكومة تعمل على تخصيص مليون قطعة أرض سكنية في خمس عشرة محافظة وعلى معالجة ملف العشوائيات بعد توفير بدائل سكنية مناسبة. هذه التطورات تجعل الحاجة التشريعية اليوم أقل ارتباطاً بإعلان أهداف عامة وأكثر ارتباطاً بوضع قواعد موحدة للاستحقاق والأرض والتمويل والتسوية والإخلاء والتجديد.

الفجوة التشريعية

ظل مشروع معالجة التجاوزات السكنية يدور لسنوات حول الأرض العامة والإيجار أو إزالة التجاوز، في حين توسعت سياسة الإسكان الوطنية الحديثة إلى التمويل والأرض والبنية التحتية والإسكان الميسر والتسوية. الفصل بين الملفين يخلق خللاً: معالجة التجاوز بلا عرض سكني بديل تعيد إنتاج التجاوز، وتوزيع الأرض بلا خدمات أو تمويل بناء قد ينتج أرضاً مجمدة أو بناءً غير نظامي، والتجديد الحضري بلا ضمانات قد يرفع قيمة الأرض لكنه يدفع السكان الأصليين إلى أطراف المدينة.

لذلك يضع المشروع إطاراً واحداً، لكنه لا يحول القانون إلى خطة وزارية ضخمة. فهو يحدد الحقوق والصلاحيات ونماذج الحيازة والتمويل والشفافية والإخلاء والتظلم، ويترك عدد المشاريع والوحدات والمدن وكلفتها السنوية لخطط التنفيذ والموازنة بعد دراسات جدوى فعلية.

السياسة التشريعية المقترحة

المشكلات والأداة القانونية المقترحة
المشكلةالأداة التشريعية
الدعم السكني غير المرتبط دائماً بالحاجة الفعليةسجل وطني للحاجة، ونظام نقاط، والتحقق من الدخل والأصول والانتفاع السابق.
توزيع أرض بلا بناء أو خدماتربط الأرض المخدومة بتمويل البناء ومواعيد التنفيذ واسترداد الأرض غير المستعملة.
التعامل الموحد مع العشوائياتثلاثة تصنيفات: تأهيل، تسوية مشروطة، وعدم قابلية للتسوية مع إعادة توطين.
خلط حق السكن بحق الملكيةفصل المساعدة الاجتماعية عن الملكية؛ شهادة الإشغال والخدمات لا تنشئ سنداً.
الإخلاء قبل توفير البديلإخطار وتشاور وطعن، وبديل فعلي للأسر منخفضة الدخل في حالات الإزالة المرتبطة بالبرنامج.
تجديد حضري يسبب الإقصاءحماية السكان، أولوية العودة، سكن ميسر، وقياس أثر المشروع على الإيجارات والرزق.
دعم عام غير ظاهر للمطورإظهار قيمة الأرض والإعفاء والبنية التحتية وربطها بالتزام ميسر قابل للقياس.
تشتت المؤسساتاستخدام المجلس الوطني ودائرة الإسكان وصندوق الإسكان والجهات المحلية بدلاً من جهاز جديد.
قاعدة مركزية: لا يمنح القانون «مكافأة على التجاوز»، ولا يستخدم الفقر ذريعة للهدم. الاستحقاق الاجتماعي يقاس مستقلاً عن مشروعية الحيازة، وتسوية الموقع تقاس مستقلاً عن القدرة الاقتصادية للأسرة.

نص مشروع القانون

مشروع قانون مقترح ضمن البرنامج السياسي لعلي زويد. أرقام المواد جزء من هذا المشروع ولا تشير إلى قانون نافذ.

صيغة الإصدار التشريعية المقترحة

باسم الشعب
رئاسة الجمهورية
بناءً على ما أقره مجلس النواب وصادق عليه رئيس الجمهورية، واستناداً إلى أحكام البند (أولاً) من المادة (61) والبند (ثالثاً) من المادة (73) من الدستور، صدر القانون الآتي:

الأسباب الموجبة

لغرض وضع إطار متكامل يترجم الحق في السكن الملائم إلى أدوات قابلة للاستهداف والتمويل والرقابة، ويمنع أن تعمل سياسات الأرض والقروض والتجاوزات والتجديد الحضري بمعزل بعضها عن بعض؛ ولحماية الملكية والمال العام مع تمكين الدولة من معالجة الحاجة الاجتماعية بصورة عادلة؛ ولإعطاء الأولوية لتأهيل المناطق غير الرسمية القابلة للدمج بدلاً من الهدم العام، مع ضمانات للإخلاء وإعادة التوطين عند تعذر التسوية؛ ولتنظيم الإسكان الاجتماعي والإيجار الميسر والأرض المخدومة وتمويل التحسين؛ ولإظهار قيمة الدعم العام ومنع المضاربة والوساطة غير المشروعة؛ شُرع هذا القانون.

المذكرة التفسيرية

1. لماذا يجمع القانون بين الإسكان الاجتماعي والعشوائيات والتجديد الحضري؟

لأنها حلقات في سوق أرض وسكن واحد. الأسرة التي لا تستطيع شراء أو استئجار سكن نظامي قد تتجه إلى بناء غير رسمي؛ والمنطقة غير الرسمية التي تُزال من دون بديل تنقل المشكلة إلى مكان آخر؛ والحي المتدهور الذي يجدد من دون حماية سكانه قد يحسن المباني لكنه يخلق نزوحاً اقتصادياً. الجمع التشريعي لا يعني خلط التنفيذ، بل يضمن أن قراراً في أحد المسارات يختبر أثره على المسارين الآخرين.

2. لماذا لا يُنشأ صندوق أو هيئة جديدة؟

لأن العراق يملك المجلس الوطني للإسكان ودائرة الإسكان وصندوق الإسكان العراقي والوزارات والبلديات والتسجيل العقاري. المطلوب هو تعريف الأدوار والبيانات وآليات القرار والتمويل، لا إضافة طبقة بيروقراطية. لذلك ينشئ المشروع حساباً محاسبياً للبرامج عند الحاجة داخل الصندوق القائم، ويستخدم فرقاً محلية متعددة الاختصاصات بدلاً من هيئة اتحادية جديدة.

3. الاستحقاق الاجتماعي مستقل عن وضع الأرض

هذه نقطة حاسمة. قد يكون شاغل أرض عامة فقيراً ولا يملك بديلاً، وقد يكون آخر مقتدراً أو يملك مسكناً آخر. الأول يحتاج حلاً اجتماعياً حتى إذا لم يملك الأرض، والثاني لا يستحق دعماً مجانياً لمجرد أنه تجاوز. وفي الاتجاه المقابل قد يكون مالك الأرض الخاصة غير مسؤول عن مشكلة السكن ولا يجوز تحميله كلفتها. لذلك تنفصل ثلاثة أسئلة: من يملك الأرض؟ هل الموقع قابل للتسوية؟ وما مقدار الدعم الذي تستحقه الأسرة؟

4. التأهيل داخل الموقع أولاً

يأخذ المشروع بالاتجاه الدولي والعراقي الحديث الذي يفضل تحسين الموقع عندما يكون آمناً وقابلاً للخدمة، لأن الإزالة الشاملة غالباً ما تكون أعلى كلفة اجتماعياً ومالياً. لكن التأهيل ليس قاعدة عمياء؛ فهناك مواقع فوق ممرات خدمات أو في مناطق خطر أو على حقوق خاصة لا يمكن حلها أو في مواقع مطلوبة لمرفق عام. في هذه الحالات ينظم القانون إعادة التوطين بدلاً من الادعاء بإمكان تثبيت كل تجمع.

5. التجديد الحضري لا يعني الهدم

التجديد يبدأ بإصلاح المباني والخدمات والفضاء العام وإعادة استخدام الأصول الخالية. وعندما تصبح إعادة التطوير واسعة ضرورية، يفرض المشروع دراسة خط أساس ومشاركة السكان وحماية من النزوح، ويتيح أدوات كالسكن الميسر والعودة وإعادة تنظيم الأرض. الهدف رفع جودة الحي لا استبدال سكانه.

6. الدعم كلفة يجب قياسها

الأرض المجانية أو المخفضة، وربط البنية التحتية، والضمان الحكومي، والقرض المدعوم كلها إنفاق عام حتى إذا لم تظهر كدفعة نقدية مباشرة. لذلك يطلب المشروع قياس الدعم وإظهاره. هذا يسمح بمقارنة مشروعين بصورة عادلة: قد تكون وحدة أرخص ظاهرياً لكنها تستهلك أرضاً عامة وبنية تحتية أعلى كلفة من بديل آخر.

المواءمة مع التشريعات القائمة

العلاقة بالقوانين والمؤسسات النافذة
المرجعالوضعالمواءمة المقترحة
الدستور العراقي 2005المساواة، الملكية، حماية المال العام، السكن الملائم وتوزيع الاختصاصات.يمنع التملك التلقائي بالتجاوز ويحمي في الوقت نفسه الاستحقاق الاجتماعي والإجراءات العادلة.
قانون صندوق الإسكان العراقي رقم 32 لسنة 2011مؤسسة تمويل قائمة وفعالة.يبقى نافذاً، مع توسيع نوافذ التمويل والاستهداف عبر تعديلات لاحقة عند الحاجة.
قانون بيع وإيجار أموال الدولة رقم 21 لسنة 2013 المعدلينظم التصرف في المال العام.يطبق حيث لا يوجد حكم خاص؛ ويقاس الدعم في الأرض العامة ولا يفترض منحها مجاناً.
قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006 المعدلإطار الاستثمار والمشاريع السكنية.يربط المنفعة العامة للمطور بحصة سكن ميسر أو مساهمة معادلة وفق العقد.
قانون التسجيل العقاري رقم 43 لسنة 1971 المعدلمرجع الحقوق العينية والتسجيل.لا تتحول خرائط التسوية أو سجل المستفيدين إلى سندات خارج التسجيل العقاري.
قانون الحماية الاجتماعية رقم 11 لسنة 2014قاعدة استهداف اجتماعي قائمة.تستخدم بياناته كمصدر من عدة مصادر، ولا يحصر الاستحقاق السكني بمشمولي الشبكة فقط.
التخطيط العمراني وكودات البناء والبيئةتنظم صلاحية الأرض والبناء والسلامة.التسوية لا تعفي من التخطيط أو السلامة؛ بل ترتب الانتقال إلى وضع قانوني قابل للإنفاذ.

الانتقال ومتطلبات التطبيق

المتطلبات الزمنية الأساسية
المدة من النفاذالمتطلب
3 أشهرتثبيت الحوكمة، وتسمية نقاط الاتصال في الجهات الاتحادية والمحلية، وبدء حماية ترتيب القوائم القائمة.
6 أشهرإصدار معيار الاستحقاق الأول، وإطار تصنيف تجمعات السكن غير الرسمي، وخطة الانتقال الرقمية.
12 شهراًتشغيل السجل الوطني للحاجة السكنية على نطاق أولي، وتحديث خط الأساس للمواقع ذات الأولوية.
18 شهراًبدء خطط التسوية المحلية الممولة وربطها بخطط الماء والصرف والطاقة والطرق.
24 شهراًنشر أول تقرير وطني يقيس كلفة الدعم والنتائج الفعلية لا الإعلانات فقط.
36 شهراًإكمال تقييم مستقل للدورة الأولى واقتراح التعديلات التشريعية اللازمة.
قاعدة الانتقال: لا تتوقف القروض أو المشاريع النافذة انتظاراً للنظام الجديد، ولا تفقد الأسرة أقدميتها بسبب تغيير المنصة. في الوقت نفسه لا تُفتح نافذة جديدة للدعم وفق قواعد قديمة بعد اكتمال معيار الاستحقاق الموحد.

الأثر المالي والتنفيذي

لا يضع المشروع رقماً إجمالياً ثابتاً لكلفة «حل أزمة السكن»، لأن ذلك الرقم يتغير جذرياً بحسب مزيج الأدوات: وحدة مبنية من الدولة، أرض مخدومة، قرض مدعوم، إيجار اجتماعي، أو تأهيل حي قائم. كما أن خط الأساس الرسمي نفسه يميز بين عجز عددي وعجز في ملاءمة المسكن. لذلك يفرض القانون منهجية مالية بدلاً من رقم سياسي زائف الدقة.

منهج تقدير الأثر المالي
البندما يجب احتسابهأداة الضبط
الوحدة الجديدةالأرض + البنية التحتية + الإنشاء + الإدارة + النقل والخدمات.كلفة دورة الحياة ومقارنة البدائل.
الأرض المخدومةقيمة الأرض + الشبكات + الطرق + تمويل البناء غير المنفذ.عدم احتساب توزيع القطعة كإنجاز قبل البناء.
التأهيل داخل الموقعإعادة التخطيط + الشبكات + التعويضات المحدودة + التسجيل.مقارنة كلفة التأهيل بإعادة التوطين لكل موقع.
إعادة التوطينالوحدة البديلة + الأرض + النقل + فقد الرزق + هدم وإعادة استخدام الأرض.خطة اجتماعية ومالية قبل الإخلاء.
الدعم الماليفرق الفائدة/الكلفة، الضمان، التخفيض، مخاطر التعثر.إظهار صافي القيمة الحالية للدعم في موازنة البرنامج.
التجديد الحضريالاستثمار العام والزيادة العقارية الناتجة عنه.التقاط جزء قانوني من الزيادة لتمويل الخدمات والسكن الميسر.

تسمح هذه المنهجية للبرلمان بمراجعة اعتمادات سنوية ومتعددة السنوات على أساس عدد الأسر المعالجة فعلياً وكلفة كل مسار، بدلاً من الالتزام مقدماً بمبالغ ضخمة غير مرتبطة ببيانات أو مواقع محددة.

المعايير الدولية ذات القيمة

يتوافق المشروع مع المضمون العملي للحق في السكن الملائم كما فسرته لجنة الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية: السكن ليس مجرد سقف، بل يرتبط بأمن الحيازة والخدمات والملاءمة والقدرة على تحمل الكلفة والموقع. كما يستفيد من ضمانات الإخلاء التي تشدد على أن الإزالة القسرية لا تكون أداة روتينية للتنمية، وأن البدائل والتشاور والإجراء القانوني عناصر أساسية عندما يصبح النقل ضرورياً.

ويأخذ من منهج UN-Habitat في تطوير المستوطنات غير الرسمية ثلاثة مبادئ: أمن حيازة تدريجي لا يساوي دائماً سند ملكية فوري، وتحسين الخدمات مع التخطيط لا بعده، ومشاركة المجتمع في تحديد الحلول. كما يستفيد من التجديد الحضري القائم على المنطقة والذي يدمج السكن والخدمات والرزق والنقل والبيئة بدلاً من مشاريع الهدم المنفصلة.

هذه المعايير لا تستبدل القانون العراقي. الملكية والتسجيل والاستملاك والمال العام تبقى خاضعة للدستور والتشريعات الوطنية، ويستخدم القانون الأدوات الدولية فقط لتقوية الضمانات وكفاءة التصميم المؤسسي.

المصادر والمراجع

  1. مجلس القضاء الأعلى — دستور جمهورية العراق لعام 2005، ولا سيما مواد المساواة والملكية والسكن وتوزيع الاختصاصات.
  2. الأمم المتحدة في العراق — سياسة الإسكان الوطنية للعراق 2025–2030.
  3. الأمم المتحدة في العراق — إطلاق سياسة الإسكان الوطنية 2025–2030.
  4. وزارة التخطيط — نتائج تحديث مسح تثبيت مواقع تجمعات السكن العشوائي في العراق 2021–2022.
  5. وزارة التخطيط — تحديث خريطة طريق البرنامج الوطني لمعالجة العشوائيات ومسودة معالجة التجاوزات السكنية.
  6. هيأة الإحصاء ونظم المعلومات الجغرافية — مؤشرات تعداد 2024 والسكان والتحضر وحجم الأسرة.
  7. مجلس النواب العراقي — جلسة 23 آب 2026 بشأن تخصيص مليون قطعة أرض ومعالجة العشوائيات.
  8. مديرية البلديات العامة — الجلسة السادسة والعشرون للمجلس الوطني للإسكان، 19 كانون الثاني 2026.
  9. مديرية البلديات العامة — ورشة الخطة التنفيذية لسياسة الإسكان الوطنية 2025–2030، 8 أيلول 2026.
  10. دائرة الإسكان — الموقع الرسمي ومهام الدائرة وسياسة الإسكان.
  11. صندوق الإسكان العراقي — الموقع الرسمي.
  12. صندوق الإسكان العراقي — منصة التقديم الإلكتروني لسنة 2026.
  13. وزارة العدل — قانون الحماية الاجتماعية رقم 11 لسنة 2014.
  14. وزارة العدل — قانون بيع وإيجار أموال الدولة رقم 21 لسنة 2013 مع تعديله.
  15. وزارة العدل — قانون الاستثمار رقم 13 لسنة 2006 مع تعديلاته.
  16. وزارة العدل — تحديث مشروع تعديل قانون التسجيل العقاري رقم 43 لسنة 1971، 2025.
  17. وزارة العدل — التعاون مع UN-Habitat في التسجيل العقاري وحقوق الأراضي، 7 تموز 2026.
  18. UN-Habitat — Iraq Urban Research and Capacity Development وخريطة طريق التسوية.
  19. UN-Habitat — Housing and Slum Upgrading in Iraq.
  20. UN-Habitat — Slum Upgrading: tenure, services, participation and resilience.
  21. UN-Habitat — Security of Tenure: forced eviction is not a sustainable solution.
  22. OHCHR — General Comment No. 4: The right to adequate housing.
  23. OHCHR — General Comment No. 7: Forced evictions.
  24. United Nations Treaty Collection — Iraq ratification of the ICESCR.

عم تبحث؟

ابحث في المحتوى المنشور على الموقع.