الدولة والسيادة والقرار الاستراتيجي

الحكومة والدولة والسلطة: لماذا يربك الخلط بينها الأمن الوطني؟

بقلم علي زويد · تاريخ المقال: 23 تشرين الأول 2026 · 7 دقائق قراءة

في 19 تشرين الثاني 2023، أبطلت المحكمة الاتحادية العليا تعليمات لإعادة تنظيم دوائر الأمانة العامة لمجلس الوزراء صدرت خلال مرحلة تصريف الأعمال. وتناول الحكم حدود صلاحية الحكومة في تلك المرحلة، وما يرتبط بالتنظيم الجديد من أعباء مالية وتداخل في الاختصاصات. أهمية الواقعة لا تتوقف عند إدارة بعينها؛ فهي تضع سؤالًا يتكرر كلما تغيرت الحكومات: أي القرارات يحق للقيادة السياسية الجديدة أن تغيّرها، وأي الوظائف يجب أن تستمر بصرف النظر عمن يشغل المنصب؟ حكم 235/اتحادية/2023 في الوقائع العراقية.

الخلط بين الحكومة والدولة والسلطة يجعل هذا السؤال أكثر صعوبة. فقد تُقدَّم حماية الحكومة بوصفها حماية للدولة، أو يُقدَّم تعطيل الإدارة بوصفه معارضة مشروعة للحكومة، أو يُستعمل اسم الدولة لحجب مسؤولية صاحب قرار محدد. والنتيجة المحتملة في الحالات الثلاث واحدة: تضيع الحدود بين التنافس السياسي المشروع والوظائف العامة التي لا تحتمل الانقطاع. كيف نحافظ على استمرارية الدولة من دون تحصين أخطاء الحكومات؟ وكيف نتيح التغيير السياسي من دون أن تبدأ المؤسسات من الصفر بعد كل انتقال؟

ثلاثة مفاهيم تتداخل ولا تتطابق

الحكومة، في المعنى التنفيذي المقصود هنا، قيادة تتولى إدارة السياسات ضمن تفويض دستوري محدد. أما الدولة فهي الإطار القانوني والمؤسسي المستمر الذي تنتظم فيه الحقوق والواجبات والسلطات والمرافق العامة. والسلطة هي القدرة المخوّلة على اتخاذ قرار ملزم في مجال معين، وقد تكون تشريعية أو تنفيذية أو قضائية. لذلك لا تملك الحكومة الدولة كما يملك شخص مؤسسته الخاصة، ولا تمثل أي مؤسسة منفردة جميع سلطاتها. ومن الممكن أن يكون قرار حكومي غير مشروع بينما تبقى الدولة نفسها، عبر القضاء والرقابة، وسيلة تصحيحه.

في العراق، يربط الدستور ممارسة السلطة بالانتقال السلمي، ويقر فصل السلطات، ويحدد مسؤوليات رئيس مجلس الوزراء ومجلس الوزراء، كما ينظم استقلال عدد من الهيئات والخدمة العامة الاتحادية. قراءة المواد 6 و47 و78 و80 و103 و107 معًا تظهر بنية أكثر تعقيدًا من عبارة «الحكومة هي الدولة». لكن وجود هذا التمييز في النص لا يضمن عمله في الإدارة اليومية؛ فذلك يتطلب إجراءات وسجلات وحوافز تمنع تحويل المنصب المؤقت إلى ملكية دائمة للوظيفة العامة. دستور جمهورية العراق.

تظهر القيمة الأمنية لهذا التمييز عند التعامل مع المعلومات والالتزامات الممتدة. فتقييم مخاطر الحدود، وإدارة منشأة حيوية، ومتابعة عقد صيانة، لا تنتهي بتغير الوزير. يستطيع المسؤول الجديد تعديل الأولويات أو مراجعة تقييم سابق، لكنه يحتاج أولًا إلى معرفة ما تقرر، ولماذا، وما ترتب عليه. إذا اختُزلت الذاكرة المؤسسية في علاقات أشخاص، تتحول مغادرتهم إلى فقدان معرفة تحتاج الدولة إلى وقت وكلفة لاستعادتها. وهذه آلية خطر محتملة، وليست حكمًا مسبقًا على كل انتقال حكومي عراقي.

وفي الاتجاه المقابل، لا تعني استمرارية الدولة أن خيارات الحكومة السابقة مقدسة. فلو تعذر تعديل سياسة فاشلة بسبب أنها «سياسة الدولة»، لفقد الانتخاب والرقابة معناهما العملي. المطلوب هو استمرار الخدمة والسجل والالتزام القانوني، مع قابلية السياسة للمراجعة. وقد يستدعي تصحيح عقد أو قرار إنهاءه وفق القانون وتحمل كلفته المعلومة، بدل تجاهله ثم اكتشاف نزاع مالي أو قضائي لاحق. الاستمرارية هنا تعني تحمل المسؤولية عن الموروث، لا الموافقة عليه بالضرورة.

تصريف الأعمال: استمرار الوظيفة وحدود التفويض

تساعد حالة تصريف الأعمال على اختبار الفرق بين بقاء الجهاز التنفيذي واتساع صلاحياته. فالدستور ينظم استمرار الحكومة في حالات معينة بعد سحب الثقة أو حل مجلس النواب، بدل افتراض إمكان ترك الإدارة بلا مسؤول. لكنه لا يجعل المرحلة الانتقالية تفويضًا مفتوحًا يعادل حكومة تتمتع بكامل موقعها السياسي والدستوري. لهذا تكون طبيعة القرار وآثاره وضرورة اتخاذه فورًا مسائل أساسية عند تقييم مشروعيته، لا مجرد وجود توقيع رسمي أسفله. المادتان 61 و64 من الدستور.

وحكم إعادة تنظيم الأمانة العامة المذكور في المقدمة يقدم مثالًا محددًا، لا قاعدة تفصيلية تحسم كل حالة مستقبلية. فهو يبين أن تسمية القرار «إداريًا» لا تكفي إذا أنشأ التزامات أو غير بنية الاختصاصات في وقت محدود التفويض. ومن الخطأ استنتاج أن حكومة تصريف الأعمال ممنوعة من كل فعل، كما من الخطأ اعتبار ضرورة استمرار المرفق ترخيصًا لأي تغيير هيكلي. بينهما مساحة يضبطها القانون والقضاء، وتحتاج الإدارة فيها إلى تسبيب يشرح الضرورة والتناسب والبدائل.

أقترح، لهذا الغرض، أن تميز ملفات القرارات الانتقالية بين نفقات تشغيلية لازمة لاستمرار الخدمة، والتزامات جديدة ممتدة، وإجراءات طارئة لا تحتمل التأجيل. هذا تصنيف تحليلي مساعد وليس بديلًا عن الأحكام القانونية النافذة. قيمته أنه يجعل النقاش قابلًا للفحص: ما الضرر المتوقع من الانتظار؟ هل يوجد إجراء مؤقت أقل كلفة؟ ومن يتحمل الالتزام بعد انتهاء المرحلة؟ وحين يكون السبب مدونًا يستطيع المراجع تقييمه، بينما تبقى عبارة «مصلحة الدولة» وحدها أوسع من أن تؤسس مساءلة جدية.

وتنطبق الفكرة أيضًا على الحكومة كاملة الصلاحية، وإن اختلف نطاق التفويض. فمن مصلحة الحكومة نفسها الفصل بين مسؤوليتها السياسية عن الاختيار ومسؤولية الإدارة المهنية عن تنفيذه بدقة. عندما تختلط المسؤوليتان، يستطيع السياسي إلقاء فشل السياسة على الموظف، ويستطيع الموظف الاحتماء بالتوجيه السياسي لتبرير مخالفة واضحة. أما توزيع المسؤولية فيتيح تقييم كل مستوى وفق ما كان يملكه من معلومات وصلاحيات، ويقلل الميل إلى البحث عن طرف واحد يحمل جميع الأخطاء.

إدارة محايدة تستطيع تنفيذ سياسة متغيرة

تقدم مدونة الخدمة المدنية البريطانية صياغة مفيدة لهذا التوازن: التعيين على أساس الجدارة، والموضوعية والحياد، وخدمة الحكومات المختلفة سياسيًا، مع مسؤولية الموظفين أمام الوزراء والوزراء أمام البرلمان. هذه معايير معلنة وليست دليلًا على خلو التجربة البريطانية من المخالفات. وما يصلح للمقارنة هو إمكان الفصل بين الولاء للخدمة العامة والموقف السياسي للموظف، لا نقل النظام البريطاني كله إلى العراق. مدونة الخدمة المدنية.

فالحياد الإداري لا يعني أن يقرر الموظف السياسة بدل الحكومة، أو أن يرفض تنفيذ خيار قانوني لأنه يفضّل خيارًا آخر. يعني أن يقدم الوقائع المهنية كما يفهمها، ويشرح المخاطر، ثم ينفذ القرار المشروع من دون تمييز حزبي بين المستفيدين. ومن حق القيادة السياسية طلب بدائل ومساءلة الأداء، لكن معايير التقييم ينبغي أن تتصل بالكفاءة والنزاهة والنتيجة، لا بقدرة الموظف على إظهار الولاء الشخصي. بذلك يصبح تغيير الحكومة تغييرًا في الاتجاه الممكن للسياسة، لا اختبارًا جديدًا لانتماءات الجهاز الإداري.

ويختلف هذا عن حماية الفساد باسم الخبرة. فمن ثبت تقصيره أو مخالفته يخضع للتحقيق والإجراءات العادلة، ولا تمنحه سنوات الخدمة حصانة. لكن الاستبدال الجماعي غير المبني على تقييم قد يفقد المؤسسة خبرات سليمة، ويعلّم الموظفين أن سلامتهم مرتبطة بتغير موازين القوى أكثر من جودة العمل. الأثر الأمني المحتمل هو إضعاف صدق التقارير: من يتوقع معاقبته بسبب معلومة غير مريحة قد يفضل إخفاءها، فتصل إلى متخذ القرار صورة مطمئنة لا صورة نافعة.

لذلك ينبغي أن تضم حماية الاستمرارية حماية السجل نفسه. لا يكفي تسليم مكتب وأجهزة، بل يلزم توثيق القرارات المفتوحة، والالتزامات القانونية، والمخاطر المؤجلة، ومصادر البيانات وحدود الثقة بها. ولا يستلزم ذلك إتاحة الوثائق الحساسة للجميع؛ يمكن حفظها وإدارة الوصول إليها وفق القانون. المبدأ أن يكون حجب المعلومة مبنيًا على تصنيف مشروع ومسؤول معلوم، لا على اعتبارها ملكًا لمن جمعها أو وسيلة تفاوض مع خليفته.

كيف تصبح الاستمرارية قابلة للمساءلة؟

المدخل العملي الذي أطرحه هو ربط انتقال المسؤولية بمراجعة محددة النطاق، لا بطقس احتفالي ولا بحملة اتهام عامة. يستلم المسؤول الجديد قائمة بما يجب أن يستمر فورًا، وما يحتاج قرارًا سياسيًا جديدًا، وما يستوجب مراجعة قانونية مستقلة. ثم يعلن، بالقدر الذي تسمح به طبيعة المعلومات، ما أبقاه وما غيّره وأسباب ذلك. ويساعد هذا الأسلوب الجمهور على التفريق بين تأخر سببه التزام موروث، وتأخر نتج من قرار جديد، بدل دمجهما في سردية واحدة تخدم هذا الطرف أو ذاك.

ويمكن اختبار نجاحه بمؤشرات إدارية بسيطة: هل تعطلت خدمة أساسية عند انتقال المسؤولية؟ هل أمكن استرجاع ملف القرار ومسوغاته؟ هل عُيّن أصحاب الوظائف المهنية وفق إجراءات معلومة؟ وهل صُححت الأخطاء السابقة عبر مسار قابل للمراجعة؟ لا تقيس هذه الأسئلة وطنية الأشخاص، بل قدرة المؤسسة على العمل تحت قيادات متعاقبة. وقد يكشف التقييم حاجة إلى تغيير أعمق في القوانين أو توزيع الصلاحيات، لكنه يوفر دليلًا على موضع العطل بدل البدء بإعادة تنظيم شاملة لا تعرف المشكلة التي تعالجها.

بهذا تتضح الإجابة عن السؤالين الأولين: تُصان الدولة حين تستمر وظائفها وذاكرتها وحقوق المواطنين فيها، وتبقى الحكومة مسؤولة عن خياراتها وقابلة للاستبدال. ويتحقق التغيير حين تملك القيادة الجديدة تعديل السياسة ضمن القانون من دون امتلاك المؤسسات أو محو تاريخها. بالنسبة إلى الأمن الوطني العراقي، هذه ليست دقة لغوية؛ إنها شرط لأن تتراكم الخبرة، وتبقى المعلومات قابلة للتصديق، وتنتقل السلطة من دون أن تنتقل معها الدولة إلى نقطة البداية.

علي زويد - باحث في الشؤون الاستراتيجية والأمن القومي